II GSK 991/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2081/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących biokomponentów i biopaliw ciekłych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2081/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister") z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących biokomponentów i biopaliw ciekłych, i orzekł o kosztach postępowania. Z referatu Sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wydania, na wniosek Spółki, pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 285 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1155 ze zm.; dalej: "ustawa BIO"). Minister stwierdził, że pojęcie kary pieniężnej nie jest tożsame z pojęciem daniny publicznej, a tym samym warunki zastosowania kary przewidzianej przepisami ustawy BIO (art. 33), nie powinny być przedmiotem interpretacji wydawanej na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ostatni tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.). Sąd uwzględnił skargę Spółki i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra, jako wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, uznając, że użyte w przepisie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, w szczególności do wszelkich opłat, które stanowią dochód budżetu państwa, a których istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Dlatego, zdaniem Sądu, daninami publicznymi – oprócz np. podatków, opłat i ceł – będą także wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. Mają bowiem one cechy wymienione powyżej. Stanowisko co do zaliczania kar pieniężnych do katalogu danin publicznych w rozumieniu art. 10 u.s.d.g. znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, Spółka miała prawo, w opisanym we wniosku stanie faktycznym (zdarzeniu przyszłym), domagać się od organu wydania pisemnej interpretacji. Odmowa wydania interpretacji w sposób istotny narusza art. 10 u.s.d.g. Wniosek należy rozpatrzyć merytorycznie. Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Minister zrzekł się rozprawy i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy BIO stanowią daninę publiczną w rozumieniu tego przepisu; 2) art. 10a ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że kara pieniężna mieści się w pojęciu daniny publicznej; 3) art. 10 ust. 1 u.s.d.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek Spółki o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy. W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych Minister argumentował, że istotą kary pieniężnej nie jest funkcja fiskalna – służąca systematycznemu dostarczaniu dochodu dla finansów publicznych, zaś wymierzenie kary pieniężnej przez uprawniony organ, jako dodatkowego zobowiązania podatkowego, aktualizuje się wyłącznie w przypadku zachowania niezgodnego z prawem. Kara pieniężna ma zatem charakter incydentalny, w związku z czym jest pozbawiona powszechnego wymiaru, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do obowiązku uiszczania przez przedsiębiorcę podatków. O ile zatem w przypadku kary pieniężnej można mówić o jej przymusowym i bezzwrotnym charakterze (w przypadku naruszenia prawa), o tyle nie spełnia ona cechy powszechności. Tym samym, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu, kara pieniężna nie może zostać zakwalifikowana jako danina publiczna i być z nią utożsamiana. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez błędną wykładnię oraz art. 10a ust. 2 u.s.d.g. przez jego niezastosowanie są trafne. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru prawnego kary pieniężnej przewidzianej w art. 33 ustawy BIO, w szczególności czy stanowi ona daninę publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g., który miał zastosowanie w sprawie na podstawie art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650), przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 10 ust. 2 u.s.d.g.). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (art. 10 ust. 3 u.s.d.g.). Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (art. 10 ust. 5 u.s.d.g.). W świetle art. 10 ust. 1 u.s.d.g. warunkiem wstępnym udzielenia pisemnej interpretacji jest więc ustalenie, że wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy ze wskazanych przez spółkę przepisów ustawy o biopaliwach i biokomponentach wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej. Na wstępie należy zauważyć, że w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA z 2011 r., zeszyt nr 2, s. 47 – 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne. Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08 (OTK-A z 2010 r. Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, chociaż wyrażone na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych w ogólności. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że uwzględniając cele ustanowienia kar pieniężnych i funkcje jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do danin publicznych. Zdaniem A. Krzywonia, z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, "(...) że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek.". Autor ten zauważa, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne. Niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych wyżej przyczyn, stwierdza, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.s.d.g., przyjmując, że w pojęciu "danina publiczna", użytym w powołanym przepisie mieszczą się kary pieniężne. Wbrew stanowisku WSA, wykładnia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. wymagała odwołania się do znaczenia terminu "danina publiczna", przyjmowanego na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie istnieją powody uzasadniające inne rozumienie wspomnianego terminu, którym ustawodawca posłużył się w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W każdym razie Sąd I instancji ich nie wskazał, a odrzucając możliwość wykładni pojęcia "danina publiczna" zgodnie z ustawą o finansach publicznych powołał się na brak odesłania do jej stosowania w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto WSA uznał, że za zaliczeniem kar pieniężnych do danin publicznych przemawia to, że mają one wszelkie cechy tych danin, tj. stanowią dochód budżetu państwa, a ich istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn już podanych, nie podziela stanowiska Sądu I instancji i zauważa, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd wyrażony w piśmiennictwie przez K. Trzcińskiego jest odosobniony. Z kolei odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych, na które powołał się WSA, trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OW 134/12 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, podobnie jak wcześniej skarżący, podał błędną sygn. akt tj. II OW 134/13) nie wypowiadał się w kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, a jedynie rozstrzygając spór kompetencyjny, przyjął, że organem właściwym do załatwienia wniosku o wydanie interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. dotyczącego możliwości nałożenia na wnioskodawcę kary pieniężnej, jest organ właściwy do nałożenia takiej kary. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, w którym przyjęto, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 u.s.d.g. uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego, nie dotyczył kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych. W powołanym wyroku NSA rozważał inny problem związany z możliwością uznania za daninę publiczną obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odwoływanie się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 29 września 2017 r., w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt: VI SA/Wa 2419/17, VI SA/Wa 2449/17 i VI SA/Wa 18/18, które rozstrzygały kwestię zaliczenia kary pieniężnej do danin publicznych było więc nieadekwatne do stanu tych spraw. Z kolei wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 793/14, w którym Sąd zajął analogiczne stanowisko odnośnie do zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, jak w rozpoznawanej obecnie sprawie nie zawiera bliższego uzasadnienia wyrażonego w tym zakresie poglądu. Wszystkie dotychczasowe uwagi odnoszące się do celu i funkcji kary pieniężnej dotyczą kary, o której mowa w art. 33 ustawy BIO. Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w powołanym przepisie jest wymuszenie na jej adresatach zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia ustanowionych w art. 33 ustawy BIO nakazów i zakazów reakcją właściwego organu jest nałożenie kary pieniężnej. W związku z tym nie sposób przyjąć, że wspomniana kara ma charakter powszechny, a co za tym idzie cechy właściwe daninie publicznej. Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu omawianej kary pieniężnej za daninę publiczną jest norma zawarta w art. 10a ust. 2 u.s.d.g. Zgodnie z powołanym przepisem interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji. W świetle powołanego przepisu należało przyjąć, czego Sąd I instancji nie uczynił, że ustawodawca odróżnia pojęcia "danina publiczna", "sankcja administracyjna" i "kara", a co za tym idzie nadaje im inne znaczenie pojęciowe. Gdyby zamiarem ustawodawcy było włączenie do pojęcia "danina publiczna" użytego w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., pojęć "sankcja administracyjna" i "kara", wówczas konsekwentnie w art. 10a ust. 2 u.s.d.g. posłużyłby się wyłącznie terminem "danina publiczna". Zastosowanie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji art. 10a ust. 2 u.s.d.g. mogłoby doprowadzić Sąd I instancji do prawidłowych wniosków, co jednak nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek Spółki o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy. Z uzasadnienia wspomnianego zarzutu wynika, że Sąd I instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji nie ocenił, czy wniosek strony o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowane we wniosku pytanie w istocie nie dotyczyło działalności Spółki w zakresie wytwarzania biokomponentów lecz zdarzenia, którego konsekwencje (zapłata kary pieniężnej) miałby ponieść inny podmiot, tj. odbiorca biokomponentów wytworzonych przez Spółkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak postawiony zarzut dotyczy kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. Należy zauważyć, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika obowiązek sądu administracyjnego pierwszej instancji zbadania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji przeprowadzenie niepełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to powinno to nastąpić poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a., o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mimo chybionego zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga jest niezasadna. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z podanych wyżej powodów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że wniosek o interpretację złożony przez skarżącą nie dotyczył zakresu i stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję błędnie wyłożył art. 10 ust. 1 u.s.d.g. i niesłusznie pominął w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu art. 10a ust. 2 u.s.d.g. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną (360 zł.).