I OSK 2339/21

SENTENCJA Dnia 5 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 460/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., II SA/Gl 460/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2021.305 ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2021.1540 ze zm.), dalej jako "o.p.", w zw. z art. 67 ust 1 u.f.p. przez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo upływu trzyletniego terminu od powstania obowiązku do ponoszenia opłat (odpowiednika obowiązku podatkowego) tj. od umieszczenia M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B., powstało zobowiązanie skarżącej (odpowiednik zobowiązania podatkowego) do ponoszenia opłat za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, a nadto że przepisy te nie mają zastosowania do ustalenia możliwości powstania zobowiązania osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", do ponoszenia opłat za pobyt osób najbliższych w domu pomocy społecznej. b) art. 104 ust. 5 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie ustalenia zobowiązania skarżącej ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. za okres wskazany w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż kontrowersja nimi zarysowana dotyczy wyłącznie kwestii przedawnienia należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Przywołując regulację obowiązującą w tym zakresie, wypada wskazać na przepis art. 104 ust. 1 u.p.s., który stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei art. 104 ust. 5 u.p.s. wskazuje, że należności, o których mowa powyżej ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Art. 104 u.p.s. zawiera jeszcze dwa inne przepisy odnoszące się do kwestii przedawnienia. Wskazuje mianowicie, że bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności należności lub rozłożenie spłaty należności na raty; a po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty odroczonej należności lub po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty ostatniej raty należności (§ 6) oraz, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (§ 7). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 104 u.p.s. reguluje zasady zwrotu wydatków poniesionych w związku z udzieloną pomocą. Zwrot obejmuje trzy rodzaje należności: wydatki poniesione na świadczenia; opłaty określone w ustawie; świadczenia nienależnie pobrane. W świetle art. 96 u.p.s. organ pomocowy może domagać się zwrotu m.in. opłat za przyznane świadczenia, w tym za usługi całodobowe realizowane przez wyspecjalizowane placówki, a zatem także za pobyt w domu pomocy społecznej (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 96 i 104). Z powyższych uregulowań prawnych wynika wyraźnie, iż należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s. podlegają przedawnieniu. Przy czym ust. 5 wskazuje, iż należności te przedawniają się z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Powyższą regulację uzupełnia § 7, który reguluje kwestie możliwości domagania się zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, wskazując, iż nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przedawnienie, o którym mowa w § 5 następuje z upływem terminu 3 lat, liczonego od dnia, w którym decyzja ustalająca należności stała się ostateczna. Aby zatem termin przedawnienia mógł rozpocząć bieg, konieczne jest ustalenie należności podlegającej przedawnieniu w decyzji ostatecznej. Tak długo jak to nie nastąpi i decyzja w tym przedmiocie nie zostanie wydana, w ogóle nie będzie wchodziła w grę kwestia przedawnienia takich należności. Od zasady tej przewidziano wyjątek, który statuuje art. 104 ust. 7 u.p.s. Przepis ten tyczy przedawnienia orzekania w sprawach świadczeń nienależnie pobranych, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tym niemniej wypada odnotować istnienie regulacji prawnej, która w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, wskazuje, że sam upływ terminu 10 lat, liczonego od pobrania tego rodzaju świadczeń, powoduje brak prawnych możliwości wydania decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek ust. 7 rozszerza podstawy przedawnienia wskazane w ust. 5 art. 104 u.p.s., wskazując na przedawnienie orzekania, to jednak regulacja ta, mając wyjątkowy charakter nie podlega wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Tak więc znajduje ona zastosowanie wyłącznie do świadczeń nienależnie pobranych, a rozumowanie a contrario nie pozwala zastosować jej do pozostałych należności wskazanych w art. 104 ust. 1 u.p.s. W kontekście powyższych uwag wypada także dostrzec, iż art. 104 ust. 5 u.p.s. przewiduje przedawnienie należności, zaś art. 107 ust. 4 u.p.s. przedawnienie orzekania w sprawach określonego rodzaju. Regulacje te, podobnie jak i należności, których dotyczą mają charakter publicznoprawny. Źródłem powstania owych należności pozostają zdarzenia publicznoprawne – decyzje administracyjne. Odmiennie niż w prawie prywatnym, które generalnie statuuje zasadę przedawnienia roszczeń do określonego rodzaju uprawnień (art. 117 i nast. k.c.), uprawnienia prawa publicznego ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie zastrzeżone w treści aktu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 874/08; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 14/09; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 2306/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadnie zatem autor kasacji zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 5 u.p.s. Skoro obciążająca skarżącą opłata za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej jest dopiero przedmiotem rozstrzygania organów w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie została wcześniej określona ostateczną decyzją, to trafnie wskazują organy i Sąd I instancji, iż termin biegu przedawnienia, o którym mowa w art. 104 ust. 5 u.p.s. w stosunku do tych należności (opłat) nie rozpoczął jeszcze biegu. Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy u.p.s. tyczące przedawnienia należności i orzekania w sprawach tych należności, mają charakter szczególny, uwzględniają bowiem specyfikę pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa. Należy zatem uznać, iż autonomicznie na gruncie u.p.s. uregulowana została kwestia przedawnienia. Brak jest jednocześnie przekonywujących argumentów, które prowadziłyby do konieczności uzupełnienia bądź modyfikacji instytucji przedawnienia, w kształcie wynikającym z art. 104 ust. 1, 5 i 7 u.p.s., w oparciu o przepisy o bardziej ogólnym charakterze, w szczególności o przepisy u.f.p. i o.p. Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należało zarzut kasacyjny błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60 pkt 7 u.f.p. w związku z art. 68 § 1 o.p. i art. 67 ust. 1 u.f.p. w zakresie niezastosowania wobec należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej terminu przedawnienia należności podatkowych wskazanego w ww. art. 68 § 1 o.p. Odnosząc się do tej kwestii należy dodatkowo dostrzec, iż przepis art. 69 pkt 7 u.f.p. stanowi, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, a w tej liczbie także dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Pojęcie dochodów publicznych definiuje art. 5 ust. 2 u.f.p. wskazując, iż są nimi: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie wyczerpuje dyspozycji któregokolwiek z ww. źródeł dochodów publicznych. Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. stanowi, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co do zasady do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym małżonek, zstępni, wstępni i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W powyższej opłacie silnie zarysowany jest zatem element ekwiwalentności oraz ponoszenia konkretnych kosztów związanych z utrzymania konkretnego mieszkańca domu pomocy społecznej. W przypadku małżonka, zstępnych i wstępnych obowiązek ten wynika dodatkowo z określonych relacji prawnych z mieszkańcem domu pomocy społecznej. Nie są to cechy dochodu pobieranego przez jednostki budżetowe w rozumieniu art. 60 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. Nietrafnie w okolicznościach badanej sprawy postawiony został zatem zarzut naruszenia art. 60 pkt 7 u.f.p. w zw. z art. 68 § 1 o.p. i art. 67 ust 1 u.f.p. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.