I OSK 1475/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 252/07 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 252/07 uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania C. S. zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] października 2006 r. C. S. wniósł o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od sierpnia 2003 do października 2006 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., który orzekł, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99 poz. 897) jest niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w B., 1) przyznał C. S. od 1 października 2006 r. zwrot różnicy w opłatach czynszowych w wysokości [...] zł miesięcznie oraz 2) odmówił przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych za okres od 1 sierpnia 2003 r. do dnia 30 września 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że prawo funkcjonariusza do zwrotu różnic w opłatach czynszowych powstaje z dniem złożenia wniosku w tym przedmiocie, nie wcześniej jednak niż od dnia 14 września 2006 r., tj. dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06. Z uwagi na to, iż C.S. wniosek o przyznanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych złożył w dniu [...] października 2006 r. to prawo do w/w świadczenia należało ustalić od dnia 1 października 2006 r. Ponieważ skutki prawne wyroku postają od dnia jego ogłoszenia to brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wypłatę zwrotu różnic czynszowych od miesiąca sierpnia 2003 r. do września 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. decyzją z dnia [...]., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Zakładu Karnego w B. z dnia [...].. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. różnice czynszowe wypłacane są na wniosek funkcjonariusza. W opinii organu odwoławczego złożenie wniosku o wypłatę tych różnic powoduje powstanie tego uprawnienia. Przepis nie stwarza funkcjonariuszowi możliwości do żądania zwrotu różnic w opłatach czynszowych za okres poprzedni. Artykuł 190 ust. 3 Konstytucji RP w tym konkretnym przypadku daje podstawy do przyjęcia, że uchylenie § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. wywołało skutki z dniem jego ogłoszenia, tj. z dniem 14 września 2006 r., gdyż ten przepis Konstytucji pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu określić inny termin wejścia w życie jego orzeczenia niż dzień jego ogłoszenia. Przyjmuje się, że kompetencje te rozciągają się też do określenia wstecznych skutków orzeczenia. Trybunał nie określił daty wejścia w życie orzeczenia wstecz, ani na przyszłość, dlatego należy przyjąć, że skutki jego powstają od dnia ogłoszenia, tj. od 14 września 2006 r. Z tym więc dniem funkcjonariusz wynajmujący lokal mieszkalny w TBS najwcześniej mógł nabyć prawo do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł C. S., podnosząc że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. obowiązuje wstecz, a tym samym nie można mu odmówić zwrotu różnic w opłatach czynszowych od 1 sierpnia 2003 r. do 30 września 2006 r. Uznając, że skarga jest zasadna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis aktu normatywnego za niezgodny z ustawą jest, co do zasady skuteczne ex tunc – a ściślej mówiąc od daty wejścia w życie przepisu. W wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06 Trybunał Konstytucyjny nie określił terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W związku z powyższym należy przyjąć skuteczność tego orzeczenia ze skutkiem wstecz (ex tunc). Wobec tego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. należy oceniać jako niezgodny z Konstytucją od początku obowiązywania powołanego rozporządzenia. Sąd uznał, że z analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2007 r. wynika, że uprawnienie do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych przysługiwało funkcjonariuszowi z mocy samego prawa (ex lege). Natomiast realizacja tego prawa następowała w decyzji administracyjnej, wydawanej w postępowaniu wszczynanym na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza. Zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia osoba uprawniona, ubiegająca się o otrzymywanie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, składała wniosek wraz z dokumentem potwierdzającym wysokość czynszu za zajmowany lokal mieszkalny oraz wielkość powierzchni użytkowej tego lokalu. Biorąc pod uwagę materialnoprawny charakter § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., organ administracyjny wydając ponownie decyzję w sprawie, winien zastosować ww. przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2007 r., uwzględniając stanowisko sądu odnośnie obowiązywania § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w B.. Zaskarżając orzeczenie w całości, wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyjęcie, że następstwa utraty z dniem 14 września 2006 r. mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt P 6/06 rozciągają się także wstecz; b) naruszenie art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że przepisy te przyznają funkcjonariuszom Służby Więziennej prawo do zwrotu różnic w opłatach czynszowych, podczas gdy z żadnego z tych przepisów prawo to nie wynika; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem stanowiska organu i przytoczonych w uzasadnieniu podstaw uzasadniających takie stanowisko w zakresie stosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. wskazał, iż skoro Konstytucja RP daje Trybunałowi Konstytucyjnemu uprawnienie do określenia skutków czasowych orzeczeń, to należy uznać kompetencje do określania wstecznych skutków orzeczenia. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do określenia wstecznych skutków orzeczenia. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że prawomocne orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna nie traci mocy z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ale stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Nie można więc przyjąć, że przepisu kwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny nie było do czasu wejścia w życie orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że art. 95 ust. 2, art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przyznają funkcjonariuszom Służby Więziennej uprawnienie do zwrotu różnic w opłatach czynszowych. W rzeczywistości ustawodawca nie wskazał kręgu podmiotów tego uprawnienia, przesłanek jego nabycia, nie wyjaśnia również pojęcia różnicy w opłatach czynszowych, ani nie określa nawet ram do ustalenia aktem wykonawczym zasad ich wypłacania. Uprawnienia jak i obowiązki podmiotowe mogą wynikać tylko z aktów rangi ustawowej, a nie aktów wykonawczych do nich. Od 1 stycznia 2007 r. funkcjonariuszom Służby Więziennej nie zwraca się różnicy w opłatach czynszowych bo żaden przepis tego uprawnienia im nie przyznaje, w związku z uchyleniem w całości § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał oceny poprawności stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ppsa (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art.174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności podlegał rozpatrzeniu zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji wskazując na występujące w doktrynie zróżnicowanie poglądów w kwestii skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym i opowiadając się za koncepcją ich skuteczności ex tunc podkreślił jednocześnie, iż nawet gdyby przyjąć skuteczność ex nunc orzeczenia Trybunału, to Sąd może odstąpić od stosowania przepisu rozporządzenia sprzecznego z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego obalające domniemanie zgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz.U. nr 99, poz. 897; dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości) z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. – o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej: ustawa) stanowi jedynie dodatkową okoliczność skłaniającą Sąd do działania opartego wyłącznie na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w tym sensie, że fakt obalenia domniemania zgodności rozporządzenia z ustawą wskazuje na słuszność odmowy zastosowania wadliwego przepisu, który nie wiąże Sądu. W tej sytuacji brak szerokiego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonej przez organ koncepcji skuteczności ex nunc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na wynik sprawy. Samo zaś uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku retrospektywnego oddziaływania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (skutek ex tunc), który to pogląd skład Sądu rozpoznający skargę kasacyjną podziela, nie narusza art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Za przyjęciem wstecznego działania orzeczenia Trybunału przemawia przede wszystkim argument, że stan niezgodności § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z ustawą jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji tych dwóch aktów. Nie jest tak, że do wejścia w życie orzeczenia ww. przepis rozporządzenia jest z ustawą zgodny, a niezgodność powstała po ogłoszeniu werdyktu Trybunału. Ocena ta, jest tym bardziej uzasadniona, że jak wykazał w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie odpowiada aktualnym standardom wynikającym z Konstytucji RP. W tej sytuacji dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, bądź ustawą, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie w oparciu o procedury, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Trafność takiego poglądu potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r. III PK 96/2006, OSNP 2008/5-6 poz. 61; wyrok. SA z dnia 30 stycznia 2003 r. V CKN 1626/200, OSNC 2004/4 poz. 66). Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1, art. 87.ust. 1, art. 89 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdzić należy że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wymaga podkreślenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w kwestionowanym wyroku nie dokonywał interpretacji ww. przepisów, a jedynie przytoczył wykładnię art. 95 ust. 2 dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. W wyroku tym Trybunał stosując wykładnię systemową i funkcjonalną wywiódł, iż w świetle regulacji ustawy o Służbie Więziennej prawo do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (zasygnalizowane w art. 95 ustawy) stanowi ekonomiczny ekwiwalent prawa do lokalu mieszkalnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej w służbie stałej przewidzianego w art. 85 ust. 1 ustawy. Skoro zaś uprawnienie funkcjonariusza do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych stanowi ekwiwalent przysługującego funkcjonariuszowi ex lege prawa do lokalu mieszkalnego, to bez wątpienia również to uprawnienie przysługuje funkcjonariuszowi z mocy ustawy. Celem tego uprawnienia jest ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tym funkcjonariuszom, którzy wynajmują lokale mieszkalne nienależące do zasobu mieszkaniowego Służby Więziennej i którzy w związku z tym uiszczają czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych służby więziennej. Zważyć trzeba, iż funkcjonariusz, któremu przydzielono lokal Służby Więziennej, czynsz za ten lokal opłaca według stawki bazowej, określonej w rozporządzeniu w sprawie czynszu, która jest – z założenia – niższa niż stawka ustalana na innych (rynkowych) zasadach. Uprawnienie określone w ustawie ujednolica zakres wydatków ponoszonych na cele mieszkaniowe przez funkcjonariuszy opłacających czynsz w różnej wysokości. Szczegółowe zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w dacie rozstrzygania sprawy przez organ regulował § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2007 r.) wydanego na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy. Przepis ten miał charakter materialnoprawny. Realizacja uprawnienia, (powstałego z mocy ustawy od dnia wynajęcia przez funkcjonariusza lokalu niepochodzącego z zasobów lokalowych Służby Więziennej), następowała w formie decyzji wydawanej w postępowaniu wszczynanym na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza złożony wraz z dokumentem potwierdzającym wysokość czynszu za zajmowany lokal mieszkalny oraz wielkość powierzchni użytkowej tego lokalu (§ 3 ust. 5 rozporządzenia). Taki wniosek w rozpoznawanej sprawie C. S. złożył w dniu [...] października 2006 r. Skoro zaś wniosek został złożony pod rządami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2007 r., a funkcjonariuszowi przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 95 ust. 2 ustawy to doszło do nabycia tzw. ekspektatywy prawidłowo ukształtowanej zwrotu różnic w opłatach czynszowych, podlegającej prawnej ochronie podobnie jak prawo nabyte. W tej sytuacji trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż wydając ponownie decyzję w sprawie organ winien zastosować ww. przepis rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w dniu 1 stycznia 2007 r., uwzględniając jednocześnie stanowisko sądu odnośnie obowiązywania § 3 ust. 1 rozporządzenia. Strona ma bowiem prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego, a także honorowania jej praw podmiotowych. Jeżeli organ administracji postępuje (w postępowaniu "pierwotnym") niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/2000, ONSA 2001/3, poz. 101). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.