II SA/Po 291/20

SENTENCJA Dnia 22 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpisu grafiku pracy lekarzy w tym zakładzie karnym, wskazania ilu osadzonych przyjął w danym dniu lekarz oraz które oddziały były przyjmowane, a także wskazania lekarzy zatrudnionych w zakładzie wraz ze wskazaniem ich okresu zatrudnienia, rodzaju umowy oraz specjalności. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], poinformował D. C., że dni i godziny pracy Ambulatorium z Izbą Chorych Zakładu Karnego w [...] zostały uregulowane w porządku wewnętrznym Zakładu, którego kopia znajduje się w każdej celi mieszkalnej. Przyjęcia osadzonych przez lekarzy odbywają się co do zasady według grafiku określonego w § 51 i § 52 porządku wewnętrznego, a także w innych terminach według możliwości oraz potrzeby. Skazani zgłaszający się do lekarza przyjmowani są według oddziałów mieszkalnych w kolejności zgłoszeń. Natomiast w przypadkach nagłych bądź pilnych osadzeni przyjmowani są poza ustaloną kolejnością, a w przypadku zgłaszania przez osadzonych dolegliwości zagrażających życiu lub zdrowiu bezzwłocznie wzywany jest Zespół Pogotowia Ratunkowego. W tym stanie rzeczy nie jest prowadzony odrębny dokument w postaci "grafiku przyjęć osadzonych przez lekarza", który podlegałby udostępnieniu w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej. W pozostałym zakresie poinformowano, że obecnie w Zakładzie zatrudnionych jest 4 lekarzy oraz 2 stomatologów. Lekarze stomatolodzy zatrudnieni są na umowę o pracę, odpowiednio od dnia [...] listopada 2012 r. stomatolog P. R. oraz od dnia [...] lipca 2016 r. stomatolog R. M.. Natomiast zatrudnienie lekarzy kształtuje się następująco: psychiatra - lek. A. K. zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę od dnia [...] kwietnia 2008 r., ginekolog - lek. R. D. zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę od dnia [...] grudnia 2016 r., pediatra - lek. M. J. zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę od dnia [...] grudnia 2005 r. oraz specjalista chorób wewnętrznych oraz specjalista medycyny pracy - lek. D. W. zatrudniona jest na podstawie kontraktu od dnia [...] lipca 2019 r. Organ poinformował również, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej: "u.d.i.p."), obowiązkowe jest udostępniane tylko tych informacji publicznych przez podmioty publiczne, które są w jego posiadaniu. Obowiązek informacyjny organu jest zatem wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Natomiast prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. D. C. złożył do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej "skargę" na "decyzję" Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że grafik lekarzy jest sporządzany przez Kierownika Ambulatorium w Zakładzie Karnym w [...] i stanowi on informację publiczną. Odmowa jego udostępnienia jest więc całkowicie bezpodstawna. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], znak [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), orzekł o niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. udzielono wnioskodawcy żądanej informacji. Przedmiotowa sprawa nie została zatem załatwiona przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałaby wnioskodawcy odwołanie w trybie art. 127 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W skardze z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 w zw. z art. 134 K.p.a. oraz w zw. z art. 37 § 5 i 6 K.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli skarżącego wyrażonej w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. zatytułowanym "skarga" i niezasadne wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na decyzję oraz nierozpoznanie ponaglenia na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] i niewydanie postanowienia w przedmiocie bezczynności. W uzasadnieniu podniesiono, że pisemna odpowiedź Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zawiera żadnych informacji w zakresie ilu osadzonych przyjął w danym dniu lekarz oraz które oddziały były przyjmowane. Tym samym Dyrektor Zakładu Karnego w [...] nie udzielił odpowiedzi w pełnym zakresie wynikającym z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. i pozostawał w bezczynności w części wniosku dotyczącej informacji o ilości osadzonych przyjętych w danym dniu przez lekarza i przyjmowanych oddziałów. Terminologia użyta w piśmie skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. tylko w części sformułowania pierwszego zdania może sugerować, że jest to odwołanie od decyzji. Pismo nosi jednak tytuł skarga, zaś z ostatniego zdania uzasadnienia wywnioskować można, że skarżący jest niezadowolony z faktu, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] nie udzielił części informacji, o które wnioskował skarżący. Z powyższego wynika, że zamiarem skarżącego było podjęcie kroków przeciwko bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w [...] polegającej na nierozpoznaniu całości wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący nie ma jednak wiedzy na temat postępowań administracyjnych oraz o udzielenie informacji publicznej, a tym samym może formułować pisma kierowane do organu w sposób nieodzwierciedlający jasno jego rzeczywistych intencji. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej powinien był w pierwszej kolejności ustalić jaka jest wola skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie przysługuj jedynie od decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 16 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony został warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), lub też gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania. Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawie stwierdzić należy, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] udzielił informacji publicznej w odpowiedzi na żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] października 2019 r. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W zakresie grafiku przyjęć osadzonych przez lekarza organ poinformował jedynie, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albowiem takowy grafik nie jest w ogóle prowadzony. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały wydania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo uznał, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 K.p.a. Za skuteczną nie mogła zostać przy tym uznana argumentacja pełnomocnika D. C. przedstawiona w piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r., w którym wskazał on na potrzebę przyjęcia innej kwalifikacji pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. W jego ocenie należy je traktować nie jako odwołanie, a jako skargę na bezczynność. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznacza, że zaprezentowana przez pełnomocnika interpretacja znaczenia czynności jego mocodawcy dokonanych na etapie przez organami administracji nie jest trafna i zaprzecza stanowisku samego D. C.. Skarżący w piśmie z dnia z dnia [...] grudnia 2019 r. wyraźnie napisał, że jego "skarga" dotyczy "decyzji Dyrektora ZK [...] z dn. 5.12.19 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". Wyraźnie kwestionował on więc działanie organu, a nie bezczynność. Jednocześnie podnieść należy, że skarżący jest inicjatorem wielu postępowań przed sądem administracyjnym i to zarówno w przedmiocie bezczynności jak i w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W 2019 r. i 2020 r. skarżący wniósł siedem skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w tym pięć do tutejszego Sądu, w których wyraźnie zarzucał organom bezczynność w rozpoznaniu jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki WSA w Poznaniu w sprawach II SAB/Po 59/19, II SAB/Po 60/19, II SAB/Po 61/19, II SAB/Po 81/19 i II SAB/Po 89/19 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach II SAB/Go 175/19 i II SAB/Go 176/19). Skarżący dostrzega więc różnicę pomiędzy skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a skargą na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia również wymaga, że tutejszy Sąd w analogicznych stanach faktycznych spraw oddalił już trzynaście skarg D. C. na postanowienia organów w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W wyrokach tych Sąd wskazywał skarżącemu, że w sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, że udostępnienie mu informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem (nie udzielono informacji w pełnym, żądanym zakresie lub podmiot zobowiązany uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej), to może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji (zob. przykładowo wyroki w sprawach II SA/Po 688/19 i II SA/Po 778/19). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.