II SA/Bk 564/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. I., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2022r. B. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. I. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł.z dnia [...] marca 2022r., nr [...] zaliczające J. I. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Dodatkowo dołączone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2022r., stwierdzające, że T. I. nie jest w stanie zapewnić samodzielnie opieki żonie oraz wykaz czynności wykonywanych przez B. W. podczas opieki nad matką J. I. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił B. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia. Powołał się przy tym na art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) wskazując, że brak jest możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność w stopniu znacznym J I.. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji wskazał, że J. I. pozostaje w związku małżeńskim z T. I. i obowiązek alimentacyjny męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki. Orzeczona wobec T. I. częściowa niezdolność do pracy, zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 1998r., nr [...], nie zwalnia męża J. I. z obowiązku alimentacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się od powyższej decyzji B. W. reprezentowana przez adwokata M. Ż., powołała się na orzecznictwo TK oraz zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mającej za przedmiot przyznanie świadczenia na rzecz zstępnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, nie pozostaje kwestią sporną w przedmiotowej sprawie, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014r. w sprawie sygn. akt K 38/13, odwołującej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że zostało ustalone, iż niepełnosprawność matki - osoby objętej opieką skarżącej powstała później, niż do ukończenia 18 roku życia, jak również później niż w trakcie nauki do ukończenia 25 roku życia, o czym stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Okoliczność ta została przesądzona już w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Kwestią sporną pozostała natomiast okoliczność, czy świadczenie pielęgnacyjne powiązane jest z obowiązkiem alimentacyjnym. Cytując art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne jest skorelowane z obowiązkiem alimentacyjnym. Innymi słowy, aby osoba sprawująca opiekę mogła się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne (poza spełnieniem innych przesłanek), przede wszystkim musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny. Kwestia obowiązku alimentacyjnego została uregulowana ustawowo i jego zaktualizowanie się wynika z przepisów prawa, a nie z woli strony. Ponadto organ wskazał, że przesłanką negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, a mianowicie pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tej podstawie organ odwoławczy wskazał, powołując się w tym zakresie na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny dziecka wobec rodzica. Zaistnienie tych okoliczności w przedmiotowej sprawie, w ocenie składu orzekającego Kolegium, jednoznacznie wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, bowiem ojciec strony, a mąż osoby wymagającej opieki, T. I. (choć ma orzeczoną częściową niezdolność do pracy) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) jest to traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił także, że obowiązujące przepisy nie wymagają od małżonka osoby wymagającej opieki sprawowania osobistej opieki. Realizacja tego obowiązku może także przybrać formę świadczeń osobistych lub też może mieć wymiar finansowy poprzez finansowanie osoby, która w miejsce małżonka będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W związku z czym to nadal na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonki, a to wyklucza jego przejście na odwołującą się, co czyni niemożliwym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła B. W. reprezentowana przez adwokata M. Ż., zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia językowa art. 17 ust 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego nie wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (w tym zakresie powołano się na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Jednocześnie wskazało, że stan zdrowia ojca skarżącej musi być potwierdzony orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, bowiem ani organy, ani sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ponadto nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności nawet w razie ciężej sytuacji życiowej małżonków, co potwierdza wskazane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). W ocenie Sądu taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 poz. 615, dalej jako u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały zaś m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zatem z powyższym, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaistniała przesłanka odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że małżonek osoby wymagającej opieki T. I., tj. matki strony skarżącej J. I., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 1998r., nr [...] T. I. posiada częściową niezdolność do pracy, co zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.) jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (k. 31 akt admin.). Nawiązując w tym miejscu również do treści skargi podkreślenia wymagało, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Należy podkreślić, iż organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia ojca skarżącej. Nadto należy wskazać, iż w przypadku, gdy stan zdrowia ojca skarżącej ulegnie pogorszeniu, może ona ubiegać się o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co umożliwi skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. Do daty orzekania, skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność wystąpienia z takim wnioskiem. Nadto jak słusznie podniósł organ II instancji, system rodzinnych świadczeń opiekuńczych jest stosunkowo szeroki i można ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, który jest również kierowany do opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia. Dopóki zatem wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę nie wykaże, iż jej ojciec T. I. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na zaawansowany wiek ojca czy jego zły stan zdrowia nie stanowią wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Skład orzekający pragnie również w tym miejscu zauważyć, że choć generalnie nie neguje faktu, iż starszy wiek (choć jest to pojęcie względne) może nieść szereg ograniczeń fizycznych (czy też innych dysfunkcji zdrowotnych), jednak nie można a priori zawsze zakładać, że każda osoba w wieku zaawansowanym musi być kwalifikowana jako osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu. Wystąpienie takiej sytuacji jest bowiem zawsze uwarunkowane w sposób indywidualny. Wypada w tym miejscu również wskazać, iż ocena w zakresie wystąpienia okoliczności, które aktualizują powstanie obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, w sytuacji gdy istnieje osoba zobowiązana w bliższej kolejności, może być przeprowadzana w postępowaniu cywilnym, toczącym się we właściwym sądzie powszechnym. W ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ administracji zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, czy zostały spełnione wskazane wyżej kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne. Mając na uwadze orzeczenia przytoczone zarówno w skardze, jak i decyzji organu II instancji należy podkreślić, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe, zaś liberalne podejście do tej kwestii tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w najnowszych orzeczeniach zakwestionowane m.in. w wyroku z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 700/21 (CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również w szczególności, że powyższa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można bowiem rozumieć jako nakazu identycznego traktowania wszystkich osób zobligowanych do alimentacji, gdyż więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP (zasada ochrony rodziny), który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Prezentowany pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1035/21, 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2390/20, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 960/20, z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 (orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości je podziela. Nadto należy wskazać, iż niewątpliwie sytuacja rodzinna skarżącej, w tym schorzenia ojca potwierdzają, że skarżąca uczestniczy i pomaga w sprawowaniu tej opieki nad matką. Jednakże skarżąca ma jeszcze dwoje rodzeństwa, które również jest zobowiązane do zapewnienia pomocy matce, nawet jeżeli osoby te posiadają zatrudnienie. Niemożność sprawowania opieki nad chorą matką z powodu zatrudnienia czy znacznej odległości, nie wyklucza bowiem, że osoby te są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi choćby poprzez dostarczenie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki, bądź też w inny sposób wspomóc skarżącą oraz jej matkę. W związku z powyższym, zdaniem Sądu organy zasadnie odmówiły wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś podnoszone okoliczności (wykładnia celowościowa i systemowa) nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r. były niezasadne. Końcowo należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1244/21, gdzie potwierdzono aktualną linię orzeczniczą dotyczącą tej kwestii i wskazano, że limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektyzowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, a udzielenie świadczenie nie jest oparte o uznanie organu (LEX nr 3329928). W związku z powyższym, zdaniem Sądu organy zasadnie odmówiły wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś trudna sytuacja rodziny skarżącej, w tym stan zdrowia jej ojca, a małżonka J. I. nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej.