I OSK 741/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 987/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 987/11 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zobowiązał I. S. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko: M. S. za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 4.800 zł wraz z odsetkami należność główna: 3.773,40 zł, odsetki 2.444,76 zł razem: 7.224,76 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania I. S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne jest to, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Bydgoszczy po wznowieniu postępowania uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dot. przyznania I. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. S. w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. i odmówił jej przyznania prawa do tego dodatku za ten okres, co odpowiada art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. W tej sytuacji świadczenie pobrane na podstawie uchylonej decyzji, co do którego odmówiono przyznania do niego prawa, zasadnie uznano za nienależnie pobrane i organ był zobligowany do uwzględniania okoliczności wynikających z istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r., co z kolei przesądziło o konieczności wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła I. S., zarzucając naruszenie art. 2 i 71 Konstytucji oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy z 28 listopada 2003 r. i art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że w art. 30 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) wymieniony został katalog świadczeń podlegających zwrotowi, z którego wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do nich albo wstrzymanie ich wpłaty, jeżeli osoba była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia przyznane lub wypłacone wskutek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia; 3) świadczenia skoordynowane, które wypłacono łącznie ze świadczeniami konkurencyjnymi, określonymi w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 4) świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenia przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że pobrany przez skarżącą w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem M. w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego został pobrany na podstawie decyzji, która następnie uchylona została w wyniku wznowienia dnia [...] marca 2010 r. postępowania, wskutek czego skarżącej odmówiono przyznania prawa do wymienionego dodatku. Wydana w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., a złożona skarga na ww. decyzję ostateczną Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 901/10 z dnia 12 października 2010 r. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oznacza to, że podjęty dodatek stał się nienależnie pobranym i podlega zwrotowi do organu na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na treść przytoczonego przepisu ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) i obowiązywał w okresie wydania zaskarżonej decyzji jak i w dniu wydania poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła I. S. zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do stanów faktycznych zaistniałych przed uchwaleniem wymienionego przepisu, co stanowi naruszenie zasady nieretroakcji prawa oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa; b) art. 71 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą restrykcyjną oraz formalistyczną abstrahującą od celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnię przepisów tej ustawy, z pominięciem wykładni dobra rodziny oraz pominięciem ustaleń okoliczności faktycznych sprawy świadczących o niezawinionym przez skarżącą I. S. powstaniu przesłanek do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń; c) art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawy prawnej zwrotu wypłaconych skarżącej świadczeń; 2) naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą zaskarżonego wyroku została utrzymana w mocy, tym samym niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z tak zajętym stanowiskiem oraz sądową kontrolę rozstrzygnięcia Sądu a quo; b) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2, 7 i 71 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w toku postępowania nowych regulacji, wprowadzających nowe zasady w postaci obciążenia skarżącej sankcją zwrotu otrzymanych świadczeń wraz z odsetkami liczonymi od dnia otrzymania tych świadczeń, a tym samym zastosowanie przepisów wprowadzających zasadę zwrotu otrzymanych świadczeń w doniesieniu do stanów faktycznych istniejących w czasie, w którym przepisy te nie obowiązywały; c) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, iż organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zgodny z uwzględnieniem interesu skarżącej ustaliły, iż I. S. pobrała nienależne świadczenie, w sytuacji, podczas gdy brak jest w sprawie przesłanek występowania negatywnego zachowania się skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych, a zatem naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. (dotyczącego organu administracyjnego II instancji) co w rezultacie doprowadziło do nie dostrzeżenia wskazanych naruszeń organów administracyjnych przez Sąd orzekający poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą skarżonego wyroku została utrzymana w mocy. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie powyższe elementy. Został w nim bowiem przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono również motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania organów administracji publicznej, ocenę wydanej decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania procesowego jak i przepisami prawa materialnego. Podstawą przyjętych ustaleń faktycznych był prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że skarżącej nie przysługiwał pobrany przez nią dodatek do zasiłku rodzinnego. Okoliczność ta została przesądzona decyzją Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r., którą uchylono decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej przyznania I. S. dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko. Jednocześnie w decyzji tej odmówiono stronie przyznania prawa do tego dodatku za ww. okres. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji dotyczyła zatem kolejnego etapu sprawy, tj. decyzji organów administracji w przedmiocie zwrotu nienależne pobranych przez skarżącą świadczeń. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był m. in. kwestionowany w skardze kasacyjnej art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) i wszedł w życie 2 stycznia 2009 r. Stanowi on podstawę prawną do orzeczenia o uznaniu za nienależne i zwrocie świadczeń rodzinnych przyznanych na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie wnioskującej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niekonstytucyjność tego przepisu wywodzi autorka skargi kasacyjnej z braku przepisów intertemporalnych w wymienionej wyżej ustawie nowelizującej z dnia 17 października 2008 r. Istotnie, ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza początek jej obowiązywania zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 tej ustawy, a zatem co do obowiązywania art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 2 stycznia 2009 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostały wydane pod rządem obowiązywania już znowelizowanej ustawy i nie budzi żadnych wątpliwości, że organy administracji mogły zastosować jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fakt, że ustawa nowelizująca weszła w życie 2 stycznia 2009 r. i nie zawierała przepisów przejściowych oznacza, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeżeli wydana została ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenia rodzinne niezależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia. Należy również zauważyć, że decyzja uchylająca przyznane skarżącej świadczenie została wydana przez Prezydenta Bydgoszczy w dniu [...] maja 2010 r., a zatem w czasie obowiązywania przepisu art. 30 ust. 1 i 2 w nowym brzmieniu. Od tej decyzji I. S. odwołała się, jednakże decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., a złożona skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 901/10. W tej sytuacji podjęte w sprawie decyzje o zwrocie świadczeń nienależnych są konsekwencją decyzji uchylającej decyzję przyznającą dodatek do zasiłku rodzinnego. Na uwagę zasługuje również okoliczność, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca podjął tę inicjatywę legislacyjną w celu rozszerzenia katalogu nienależnie pobranych świadczeń i objęcia sytuacji wydania decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej obowiązkiem zwrotu świadczeń pobranych nienależnie. Nie można podzielić także zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. W sytuacji, gdy organy administracji i Sąd I instancji prawidłowo zastosowały art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych to chybiony jest zarzut naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP wyrażających zasadę państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 71 ust.1 Konstytucji, odnoszącego się do prowadzenia przez państwo polityki prorodzinnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.