I OSK 1481/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 508/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2003 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustanowienia na rzecz A. – Sp. z o.o. w K., prawa wieczystego użytkowania nieruchomości o powierzchni 32,0850 ha, położonej w W. przy ul. A., B. i C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest Księga wieczysta nr [...]. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) przeszła na własność gminy m.st. Warszawy nieruchomość należąca do Spółki B. – S.A. położona w W., oznaczona w Księdze wieczystej jako "[...]" [...]. W dniu 10 lutego 1949 r. Spółka B. złożyła wniosek o przyznanie jej, na podstawie art. 7 wymienionego wyżej dekretu, prawa własności czasowej do części przejętej nieruchomości. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia 27 września 1949 r. precyzującym, iż żądanie ustanowienia własności czasowej dotyczy południowej części terenu nieruchomości w Warszawie, bez numeru porządkowego, pod nazwą "[...]". Wnioski te nie zostały rozpoznane do 2003 r. W następstwie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca od 1950 r. własność Skarbu Państwa, stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy Warszawa-Praga Południe, a następnie przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Umową z dnia 8 grudnia 2000 r. zawartą w formie aktu notarialnego Spółka B. zbyła na rzecz Spółki z o.o. A. swoje roszczenie o ustanowienie wieczystego użytkowania, zgodnie z wnioskami złożonymi w 1949 r. W związku z tym Spółka A. wstąpiła w miejsce spółki B. do toczącego się postępowania administracyjnego. W tym stanie Prezydent Warszawy, decyzją z dnia [...] września 2003 r., ustanowił na rzecz Spółki A. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości określonej obecnie jako grunt o powierzchni 32,0850 ha położony w Warszawie przy ul. A., B. i C., określony w ewidencji jako działka [...] z obrębu [...] dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z tytułu ustanowienia wieczystego użytkowania organ ustalił symboliczny czynsz w wysokości 426.410 zł, stanowiący 0,3% ceny gruntu wyliczonej w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 142.136.550 zł. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Warszawy stwierdził, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie Mokotów Wydziału Hipotecznego z dnia 6 lipca 1946 r. tytuł własności co do reszty nieruchomości, dla której była prowadzona Księga wieczysta pod nazwą "[...]" [...] uregulowany był jednym wpisem na imię Spółki B. S.A. Wpis ten stanowi dowód własności wymienionej Spółki, której służyło roszczenie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zbyte na rzecz Spółki A. Obecnie na terenie objętym decyzją znajdują się ogródki działkowe. Teren ten zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. znajduje się w strefie funkcjonalnej oznaczonej symbolem MU-32 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowej z możliwością realizacji usług nieuciążliwych dla ludności. Od wymienionej decyzji odwołania wnieśli: Polski Związek Działkowców i Z.Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówiło przyznania statusu strony odwołującym się i umorzyło postępowanie odwoławcze. Wniesioną na to postanowienie skargę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 21 listopada 2006 r., sygn. I OSK 77/06). W dniu 2 marca 2004 r. decyzję z dnia [...] września 2003 r. zaskarżył Prokurator Okręgowy w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przedwczesnym uwzględnieniu wniosku S.A. B. z dnia 10 lutego 1949 r. W szczególności skarżący zarzucił brak zgromadzenia niezbędnych dowodów wskazujących na to, że wnioskujący podmiot posiadał tytuł prawny do nieruchomości hipotecznej w Warszawie oznaczonej jako "[...]" oraz jakie były granice i jaka powierzchnia tej nieruchomości. W następstwie uwzględnienia na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) tej skargi Prezydent Warszawy, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Jednocześnie skarga prokuratora została przekazana do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wobec zaskarżenia decyzji Prezydenta Warszawy z dnia [...] marca 2004 r. skargą wniesioną przez spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten postanowieniem z dnia 12 lipca 2005 r. zawiesił postępowanie ze skargi Prokuratora. Następnie przedmiotem rozpoznania tego Sądu była skarga na decyzję wydaną w ramach "autokontroli" z dnia [...] marca 2004 r. Po kilkakrotnym rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1779/07, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji po uznaniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu do uchylenia własnej decyzji w trybie autokontroli oraz bez podstawy prawnej. Wobec zakończenia postępowania ze skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie ze skargi Prokuratora na decyzję z dnia [...] września 2003 r. Następnie, wymienionym wyżej wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności czy tytuł prawny do całości gruntów składających się obecnie na powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] przysługiwał kiedykolwiek Spółce B.. Sąd stwierdził, że Spółka ta we wniosku z 8 lutego 1949 r. wszczynającym postępowanie nie określiła ani powierzchni, ani granic nieruchomości objętej tym wnioskiem. Prezydent Warszawy nie zbadał jaką powierzchnię miała nieruchomość objęta Księgą wieczystą "[...]", jaka część tej nieruchomości, o jakiej powierzchni i w jakich granicach należała do Spółki B. oraz jaką powierzchnię i w jakich granicach obejmował wniosek z 8 lutego 1949 r. Organ administracyjny powołał się tylko na dokument w postaci odpisu świadectwa z dnia 6 lipca 1946 r. Sądu Okręg owego w Warszawie, stwierdzającego, że zgodnie ze stanem działu I i II wykazu hipotecznego Księgi Wieczystej Nieruchomości "[...]" (Nr rej. hip. [...]) na dzień 6 lipca 1946 r. – tytuł własności co do reszty tej nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na imię spółki akcyjnej " B.". Z dowodów zebranych w aktach sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] (z której utworzona została w wyniku podziału działka nr [...]) objęta Księgą wieczystą Kw nr [...], o powierzchni 49,7872 ha, utworzona została na ogrody działkowe z kilku nieruchomości posiadających odrębne Księgi hipoteczne. W skład jej weszła, między innymi, nieruchomość hipoteczna [...] o pow. 37 ha 7019 m2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ nie wyjaśnił i nie wykazał z czego wynika, że działka nr [...] objęta jest wnioskiem Spółki B. z dnia 8 lutego 1949 r. Nadto WSA uznał, że zaskarżona decyzja z naruszeniem przepisu art. 239 Kodeksu cywilnego nie zawiera wymogów określonych § 2 tego artykułu, to jest nie określa terminu rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaju wznoszonych budynków i urządzeń oraz obowiązku ich utrzymania w należytym stanie, warunków i terminu odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynków lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego. Określenie tych kwestii jest konstytutywnym składnikiem umowy o ustanowienie użytkowania, a decyzja administracyjna stanowi podstawę zawarcia takiej umowy i musi zawierać wszystkie elementy, które winna zawierać umowa. Należy więc przyjąć, że wadliwość decyzji polega na braku istotnego elementu rozstrzygnięcia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. zaskarżyła skargą kasacyjną Spółka A. w Kielcach. Wyrokowi temu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. Art. 161 § 1 ust. 3 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 170 i 171 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Sąd powinien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 1.2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 158 ze zm.) dalej jako "K.p.a.", poprzez jego zastosowanie w ten sposób, ze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.) podczas gdy organ administracji dokonał wyczerpującego zbadania stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie; 1.3. Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Sąd nie wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, na czym miałoby polegać istotne naruszenie przez organ przepisów postępowania; 1.4. Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Sąd nie wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podstaw faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia; 1.5. Art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dopuszczeniu do postępowania Polskiego Związku Działkowców, jako uczestnika na prawach strony, mimo braku interesu prawnego po jego stronie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 2.1. Art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), poprzez jego niezastosowanie; 2.2. Art. 239 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1954 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako "K.c.", poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podnieśli, że w stosunku do tej samej decyzji administracyjnej funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: pierwszy z dnia 15 stycznia 2008 r. stwierdzający nieważność decyzji wydanej w ramach "autokontroli" i tym samym uznający decyzję z [...] października 2003 r. za zgodną z prawem oraz zaskarżony obecnie wyrok z dnia 12 września 2008 r., uchylający tę decyzję. Wychodząc z materialnoprawnej definicji pojęcia "sprawa administracyjna" oraz mając na względzie, ze zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Administracyjny orzeka w granicach sprawy skarżący stwierdzili, iż zachodzi tożsamość sprawy osądzonej wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. i sprawy rozstrzygniętej obecnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. Sprawa dotyczy bowiem tego samego podmiotu, stosunek administracyjny wyznaczony jest przepisami dekretu z 1945 r., a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Zdaniem autorów skargi kasacyjnej wyrok wydany w postępowaniu ze skargi Spółki A. dotyczy zarówno decyzji uchylającej decyzję "uwłaszczeniową" jak i tej decyzji zaskarżonej przez Prokuratora. Sąd Administracyjny pierwszej instancji orzekł bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, co spowodowało, że zakresem rozpoznania objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w rozpoznawanej sprawie administracyjnej. Na skutek wydania prawomocnego wyroku z 15 stycznia 2008 r. zaistniała więc również powaga rzeczy osądzonej w stosunku do decyzji z [...] września 2003 r. i późniejsze prowadzenie w stosunku do niej postępowania sądowego było niedopuszczalne. Zachodziła więc bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca – zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – jego umorzenie. Wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło więc w postępowaniu dotkniętym nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Uzasadniając zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. skarżący podali, że Sąd pochopnie, bez zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie administracyjnej materiałem dowodowym, uchylił decyzję "uwłaszczeniową". Tymczasem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prawo Spółki do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają dokumenty wymienione w skardze kasacyjnej. Wartość dowodowa tych dowodów nie została podważona. Nie są też uzasadnione zarzuty co do nieustalenia granic przedmiotowej nieruchomości, gdyż Prezydent oparł decyzję uwłaszczeniową na treści mapy sytuacyjnej nieruchomości KW Nr [...] z dnia 25 lipca 2002 r. sporządzonej przez geodetę M.P. Z posiadanych przez organ administracyjny dokumentów wynika więc, iż działka nr [...] z obrębu [...] pokrywa się dokładnie z rozliczeniem powierzchniowym i granicami wskazanymi dla części nieruchomości wyodrębnionej z ewidencji i oznaczonej jako "[...]. Skutkiem powyższych ustaleń została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [...] października 2002 r. W decyzji "uwłaszczeniowej" Prezydent był związany ta decyzją i nie miał prawa powtórnie odnosić się do kwestii przedmiotowej tożsamości nieruchomości. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że "lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego postępowania administracyjnego, jest bez wątpienia naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ze względu na postawione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r. o sygn. I SA/Wa 508/08 oraz umorzenie postępowania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o: 1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r. o sygn. I SA/Wa 508/08 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy dla Warszawy-Pragi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż błędny jest pogląd skarżących, że wobec stwierdzenia prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. nieważności wydanej w ramach autokontroli decyzji z dnia [...] marca 2004 r. zachodzi również powaga rzeczy osądzonej w stosunku do uchylonej tą decyzją decyzji z dnia [...] września 2003 r., skutkiem czego prowadzone względem niej, ze skargi Prokuratora, postępowanie dotknięte jest nieważnością z art. 183 Í 2 pkt 3 P.p.s.a. Skarżący mają oczywiście rację, iż decyzja z [...] września 2003 r. wydana w głównym postępowaniu jest, w odniesieniu do decyzji autokontrolnej z [...] marca 2004 r. decyzją wydaną w granicach jednej sprawy w rozumieniu materialnym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 807/04, LEX nr 155875 i wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Zgodnie też z przepisami art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi Spółki A. na decyzję autokontrolą mógł jednocześnie zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczyła rozpoznawana skarga. Nie wynika jednak z tego, że zawsze, w każdej sytuacji Sąd stosuje wskazane środki względem takich aktów lub czynności poprzedzających wydanie kontrolowanej decyzji "autokontrolnej". Omawiana zasada z art. 135 P.p.s.a. ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy w ocenie Sądu rozpoznającego skargę jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (ostatnia część przepisu). Z akt rozpoznawanej sprawy oraz sprawy sygn. akt I SA/Wa 1779/07 w oczywisty sposób wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dla rozpoznania skargi na decyzję autokontrolą (której następnie stwierdził nieważność z przyczyn formalnych) nie tylko za zbędne uznał ustosunkowywanie się do decyzji wydanej w postępowaniu głównym, lecz było to prawnie niemożliwe. Wszczęte bowiem ze skargi Prokuratora na tę decyzję postępowanie, zostało zawieszone i nie było podjęte do dnia wydania ostatniego wyroku w sprawie decyzji autokontrolnej. Wyrok WSA z dnia 15 stycznia 2008 r. nie rozpoznał więc skargi Prokuratora i nie dotyczył decyzji z dnia [...] września 2003 r. wydanej w postępowaniu głównym. W następstwie uchylenia decyzji autokontrolnej do obrotu prawnego wraca uchylona tą decyzją ostateczna decyzja administracyjna (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. OPP98/04, LEX nr 164159). Zachodziła więc konieczność rozpoznania skargi Prokuratora wniesionej na decyzję z [...] września 2003 r., a w prowadzone w tej sprawie postępowanie nie jest dotknięte nieważnością. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy organ ma obowiązek dokładnie wyjaśnić, a następnie wykazać w uzasadnieniu decyzji przesłanki zastosowania tego przepisu. Jest to szczególnie ważne, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy pomiędzy złożeniem wniosku, a jego uwzględnieniem minął okres kilkudziesięciu lat. Decyzja uwzględniająca wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na wymienionej podstawie winna więc wskazywać w oparciu o konkretne, zebrane w sprawie dowody, jakie grunty (o jakiej powierzchni, gdzie położone i jak oznaczone) należały do wnioskodawcy (lub jego prawnego następcy) i przeszły na własność gminy warszawskiej z dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Następnie powinna wyjaśnić zakres wniosku, ustalając czy dotyczy on i ewentualnie jakiej części jego własnych gruntów. W końcu powinna wykazać, jaka jest obecna prawna i faktyczna sytuacja gruntu objętego wnioskiem, co do którego zaistniały wszystkie przesłanki pozwalające uwzględnić żądanie wnioskodawcy. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja z [...] września 2003 r. warunków tych nie spełnia i została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Mimo, iż stan prawny gruntów Spółki " B." w 1945 r. nie był jasny, a jego ustalenie wymagało wnikliwego rozważenia niejednoznacznych w swojej treści dowodów, głównie z dokumentów pochodzących jeszcze z dwudziestolecia międzywojennego (por. m.in. dowody z kart. 41, 178, 180 i 184 akt administracyjnych) zaskarżona decyzja powołała się tylko na zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 6 lipca 1946 r. stwierdzające, że tytuł własności co do reszty nieruchomości dla której prowadzona jest Księga wieczysta pod nazwą "[...]" [...] uregulowany był wpisem na imię Spółki " B.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej brak jest przy tym rozważań stwierdzających jaka to "reszta nieruchomości", jak ma się do niej wniosek o własność czasową i gdzie obecnie położony jest ten grunt. Wprawdzie skarga kasacyjna na str. 13 powołuje się na dowody zebrane w sprawie, w tym powstałe już po wydaniu zaskarżonej decyzji (opinia geodezyjna z 29 kwietnia 2004 r.), lecz nie może to zastąpić koniecznych wyjaśnień i rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, której dotyczy skarga. Nietrafne przy tym jest powoływanie się przez stronę wnosząca skargę kasacyjną na decyzję "podziałową", gdyż podział geodezyjny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kilka odrębnych działek, dokonany na wniosek aktualnego właściciela, nie wyjaśnia istotnych kwestii własnościowych tego gruntu. Nadto – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – dowody te nie były rozważane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a niektóre jak opinia geodety z kwietnia 2004 r. powstały już po jej wydaniu. Należy więc stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo wskazał uchybienia w postępowaniu administracyjnym i wykazał, że mogły one mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a nadto zawarł wskazówki co do przebiegu dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest więc nieuzasadniony. Odnośnie zarzutu dotyczącego dopuszczenia Polskiego Związku Działkowców do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony, mimo oddalenia skargi tego Związku na decyzję umarzającego postępowanie odwoławcze z jego odwołania, należy zauważyć, że udział PZD w rozpoznawanym postępowaniu sądowym był konsekwencją udziału wymienionego Związku w postępowaniu administracyjnym. Nie miało to jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 239 K.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do umów o ustanowienie użytkowania wieczystego zawieranych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Wynika to z następujących powodów: Po pierwsze, przepisy te wyraźnie zezwalają na nakładanie obowiązków i uzależnianie tak samego ustanowienia prawa jak i jego trwania od warunków nieprzewidzianych w Dekrecie. Zastosowanie tych przepisów do prawa użytkowania wieczystego ustanawianego na podstawie Dekretu prowadziłoby zatem do naruszenia istoty i charakteru roszczeniowego i rekompensacyjnego prawa dekretowego. Przepis art. 7 ust. 1 Dekretu ma na celu przywrócenie właścicielowi (ewentualnie następcy prawnemu właściciela) wywłaszczonej nieruchomości w postaci ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego (jako substytutu prawa własności). Z kolei przepisy art. 239 § 1 i 2 K.c. zostały uchwalone w innych warunkach prawnych i ich cele, równie jasno jak w przypadku celów Dekretu zostały określone w ustawie i jej założeniach. W ujęciu tych przepisów instytucja użytkowania wieczystego służy efektywnemu realizowaniu polityki własnościowej Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (obecnie zgodnie z ustawą o gospodarce) i choć dotyczy dóbr państwowych, bądź komunalnych, ma charakter cywilnoprawny. W związku też ze zgoła innym, niż w przypadku decyzji dekretowych, celem ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie K.c. ustawodawca w normach przepisów art. 232 i nast. K.c zapewnił Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego wpływ na kształtowanie i realizację prawa przyznanego w tym trybie, który również w odróżnieniu od prawa wynikającego z przepisu art. 7 ust. 1 Dekretu nie ma charakteru bezwzględnie chronionego prawem roszczenia. Ponieważ przepis art. 239 K.c. przyznaje prawo kształtowania zakresu prawa użytkowania wieczystego dając możliwość określenia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego sposobu korzystania z nieruchomości, w świetle ww. przytoczonej wykładni celowościowej nie może się ten przepis odnosić do prawa wynikającego z przepisu art. 7 Dekretu, ponieważ stanowiłby jego zaprzeczenie. Jeżeli przepis art. 7 Dekretu ma być podstawą – zgodnie z wolą ustawodawcy potwierdzoną w wykładni Trybunału Konstytucyjnego – rekompensaty za przejęty grunt, nie może być jednocześnie elementem polityki zarządzania nieruchomościami poprzez wyznaczenie szczegółowego sposobu i warunków korzystania z nieruchomości, ponieważ starci swój charakter odszkodowawczy, na rzecz charakteru obligacyjnego w stosunku do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie, wprost z przepisu art. 239 § 2 K.c. wynika, że znajduje on zastosowanie jedynie do tych sytuacji, w których prawo użytkowania wieczystego ustanawia się w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń. Redakcja tego przepisu wyraźnie nawiązuje więc do użytkowania wieczystego ustanawianego w kontekście realizowania polityki państwowej gospodarowania nieruchomościami (obecnie ustawa o gospodarce). Tymczasem, co w świetle poprzedzających wyjaśnień powinno być niesporne, celem użytkowania wieczystego ustanawianego na podstawie Dekretu nie jest ani wznoszenie na gruncie budynków lub innych urządzeń, ani jakiekolwiek inne zamierzenie ze sfery polityki państwowej, lecz rekompensata. To i tyle istotne spostrzeżenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć ogólnie powołał się na naruszenie przez decyzję przepisów art. 239 § 1 i 2 K.c., to w istocie wskazał jedynie brak w decyzji elementów wymaganych przepisem art. 239 § 2 K.c. Spostrzeżenie powyższe w niczym nie zmienia jednak faktu, że przepis art. 239 § 2 K.c. pozostaje w oczywistym (funkcjonalnym i systemowym) związku z przepisem art. 239 § 1 K.c. Redakcja przepisu § 2 wykluczająca jego zastosowanie do użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie Dekretu w konsekwencji stanowi zatem o braku zastosowania przepisu § 1. Po trzecie, należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 29 ust. 1 Ustawy o gospodarce wyraźnie stanowi, iż koniecznym elementem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego jest określenie warunków wymaganych przez przepisy art. 239 K.c. Gdyby zastosowanie tych przepisów do użytkowania wieczystego było co do zasady oczywiste (tj. wynikałoby wprost z przepisów K.c.) przepis art. 29 ust. 1 Ustawy o gospodarce byłby przepisem zbędnym. Taka interpretacja jest jednak wykluczona zgodnie z regułą racjonalnego ustawodawcy. Tak więc, należy uważać, że podstawą zastosowania przepisów art. 239 K.c. do decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego może być tylko wyraźna norma prawna. Brak takiej normy w przepisach Dekretu przesądza o tym, że decyzja wydawana na jego podstawie nie musi spełniać wymogów przepisów art. 239 K.c. Stwierdzenie powyższego uchybienia nie ma jednak wpływu na zasadność zaskarżonego wyroku z podanego wyżej, stwierdzonego niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.