I SA/Po 507/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Waldemar Inerowicz (spr.) WSA Katarzyna Wolna-Kubicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi W. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności oddala skargę. UZASADNIENIE W. U. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z 15 kwietnia 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...] ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 387 m2, stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...] na podstawie przepisów ustawy 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 – w skrócie: "u.p.p.u.w."). Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 12 maja 2021 r., nr [...], odmówił wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na dzień 1 stycznia 2019 r. użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości był cudzoziemiec, a zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w., w przypadku gdy zgodnie z ustawą z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2278) wymagane jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem, w którym to zezwolenie stało się ostateczne. Organ I instancji ustalił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z 30 października 2019 r. [...] odmówił obywatelowi C. i K. Y.-L. L. wydania zezwolenia na nabycie, w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w związku z wejściem w życie z dniem 4 października 2018 r. u.p.p.u.w., prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...]. W związku z odmową właściwego ministra na wydanie zgody na nabycie przez cudzoziemca prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości, nie przekształciło się z mocy prawa w prawo własności w trybie u.p.p.u.w., co zostało potwierdzone postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 22 listopada 2019 r., nr [...], które zostało wydane na wniosek poprzednika prawnego obecnych użytkowników wieczystych nieruchomości, tj. C. B. w udziale [...] cz. oraz W. U. w udziale [...] cz. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nie przekształciło się z mocy prawa w prawo własności w trybie u.p.p.u.w. Mając na względzie powyższe organ I instancji stwierdził, że wniosek z 15 kwietnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu nie może zostać rozpatrzony pozytywnie i w związku z tym odmówił wydania zaświadczenia. W zażaleniu z 7 czerwca 2021 r. W. U. wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 9 maja 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia może nastąpić przy braku interesu osoby ubiegającej się, w przypadku niewłaściwości organu, bądź gdy nie można spełnić żądania wnioskodawcy. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może, choć nie musi, być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził takie postępowania i w jego wyniku doszedł do wniosku, że wnioskodawca w istocie nie żąda wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a domaga się przeprowadzenia postępowania w zakresie wykazania, że w niniejszym przypadku ustała przeszkoda do takiego przekształcenia mimo nieuzyskania zgody na nabycie prawa własności przez cudzoziemca. SKO uznało, że okoliczności sprawy nie wskazują na fakty, czy stan prawny, których potwierdzenia domagał się wnioskodawca, a w związku z tym Prezydent Miasta [...] nie mógł uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy i zmuszony był odmówić wydania zaświadczenia. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia SKO zaznaczyło, że organ I instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające (w sprawie wydania zaświadczenia), a nie odrębne postępowanie jurysdykcyjne na podstawie którego można byłoby zweryfikować podnoszone przez wnioskodawcę określone fakty. SKO podkreśliło, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ogranicza się do potwierdzenia istniejącego stanu prawnego lub faktów nie budzących wątpliwości, wynikających w sposób jednoznaczny z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź innych danych będących w posiadaniu organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia. W drodze zaświadczenia nie można natomiast przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień, ani też modyfikować treści posiadanych dokumentów, co mogłoby mieć ewentualnie miejsce po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w sprawie. SKO wskazało, że organ I instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie ograniczonym, jak tego wymagają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – w skrócie: "k.p.a"), do kwestii wydania zaświadczenia i uznał, że określone fakty, których wskazania pod postacią zaświadczenia żądał wnioskodawcy, wymagają wcześniejszego ustalenia, dlatego też nie ma podstaw aby o nich zaświadczyć. Organ II instancji zaakcentował, że postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W skardze z 13 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższego postanowienia SKO [...] i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 8 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad postępowania, tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, polegające na zastosowaniu skrajnie niekorzystnej dla skarżącego wykładni przepisów u.p.p.u.w., sprowadzającej się do uznania, że skarżący w żadnym trybie nie jest uprawniony do uzyskania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, jakimi SKO kierowało się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, tym samym naruszona została zasada przekonywania, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy oczywiście wadliwego zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 12 maja 2021 r., pomimo tego, że jest ono obarczone istotnymi dla rozstrzygnięcia wadami proceduralnymi tj. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym w szczególności na zaniechaniu przez organ I instancji wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, 4. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, 5. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w. poprzez błędne przyjęcie, że wobec skarżącego nie może być wydane zaświadczenie o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy naruszyły art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 i art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w. odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. O rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami. Z tych względów w pierwszej kolejności należy odnieść się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Na tle zarysowanego między stronami sporu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z kolei art. 1 ust. 3 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym. Zgodnie z art. 1 ust. 5 obiekty budowlane i urządzenia budowlane, o których mowa w ust. 2, położone na gruncie stają się z dniem przekształcenia częścią składową tego gruntu. Przepisu nie stosuje się do urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Istniejące w dniu przekształcenia obciążenia użytkowania wieczystego stają się obciążeniami nieruchomości, zaś obciążenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu stają się obciążeniami udziałów we współwłasności nieruchomości. Prawa związane z użytkowaniem wieczystym stają się prawami związanymi z własnością nieruchomości (art. 1 ust. 6). Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a). Według art. 2 ust. 2 u.p.p.u.w. w przypadku gdy zgodnie z ustawą z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2017 r. poz. 2278) wymagane jest zezwolenie ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem, w którym to zezwolenie stało się ostateczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "właściwym organem", wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo 2) na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Z kolei art. 4 ust. 2a ww. ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie 4 miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwanego dalej "cudzoziemcem", ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, zaświadczenie zawiera także oznaczenie i datę wydania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Według art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w., w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 5). Właściwy organ doręcza zaświadczenie dotychczasowym użytkownikom wieczystym na adresy wskazane w ewidencji gruntów i budynków lub inne adresy, na które przed dniem przekształcenia doręczano korespondencję dotyczącą użytkowania wieczystego. W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, właściwy organ doręcza zaświadczenie na adres nabywcy lokalu wskazany w akcie notarialnym. Doręczenie zaświadczenia na takie adresy uważa się za dokonane (art. 4 ust. 6). Właściwy organ przekazuje zaświadczenie do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia jego wydania. W przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali, w prawo własności tego gruntu na rzecz cudzoziemca, zaświadczenie przekazywane jest również ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w terminie 7 dni od dnia jego wydania (art. 4 ust. 7). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w , jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Według art. 13 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Zdaniem Sądu analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem koniecznym dokonania z mocy prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. w prawo własności, jest istnienie tego prawa w dniu 1 stycznia 2019 r. W przypadku, którego dotyczy art. 13 ust. 1 tej ustawy, prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Ponadto ustawodawca szczegółowo wyznaczył moment, w którym następuje przekształcenie w sytuacji, w której toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zakończy się prawomocnie po dniu 1 stycznia 2019 r. (art. 22 u.p.p.u.w.). Nie ma w tej sprawie wątpliwości, że tylko w trzech wymienionych wyżej przypadkach, powstaje dla właściwych organów obowiązek wydania z urzędu lub na wniosek zaświadczenia. Żadna z opisanych sytuacji nie dotyczy skarżącego, który - wbrew twierdzeniom skargi - nie miał statusu użytkownika wieczystego w dniu 1 stycznia 2019 r. Jest to okoliczność bezsporna. Bezsporne w sprawie także jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z 30 października 2019 r. [...] odmówił obywatelowi C. i K. Y.-L. L. wydania zezwolenia na nabycie, w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w związku z wejściem w życie z dniem 4 października 2018 r. u.p.p.u.w., prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...]. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że w związku z odmową właściwego ministra na wydanie zgody na nabycie przez cudzoziemca prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości, nie przekształciło się z mocy prawa w prawo własności w trybie u.p.p.u.w. Powyższe zostało potwierdzone postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 22 listopada 2019 r., nr [...], które zostało wydane na wniosek poprzednika prawnego obecnych użytkowników wieczystych nieruchomości, tj. C. B. w udziale [...] cz. oraz W. U. w udziale [...] cz. W ocenie Sądu tego faktu nie można negować wstecz, posługując się wykładnią spornych przepisów, przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odnosząc się do wskazanego w skardze wyniku wykładni wskazać należy, że wykładnia funkcjonalna i systemowa są subsydiarne względem wykładni językowej. Wykładnia systemowa służy do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwymi interpretacjami językowymi przepisu, zwłaszcza że normy systemu prawa są powiązane ze sobą relacjami funkcjonalnymi. Natomiast wykładnia celowościowa – stanowiąca rodzaj wykładni funkcjonalnej - wiąże się z pojęciem celu, rozumianego jako pożądany rezultat obowiązywania określonych przepisów prawa. Każdy przepis prawa – w założeniu – ma realizować cele prawodawcy. Stosując wykładnię celowościową, wiąże się brzmienie słów aktów prawnych z sensem i celem przepisów prawnych, przy czym granicą wykładni jest możliwy sens słów, za pomocą których prawodawca wyraża swoją wolę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wr 1097/18, i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo, a ponadto: uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II FPS 3/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2673/13; wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 248/09; wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 133/14). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że budzi uzasadnione wątpliwości przedstawiona w skardze argumentacja oparta na podstawowym twierdzeniu, że wobec skarżącego został w istocie zastosowany mechanizm uzyskania przez cudzoziemca zgody przed nabyciem prawa własności wraz z negatywnymi skutkami wynikającymi z wydania decyzji odmownej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem Sądu jest to pogląd zbyt daleko idący, który wypacza sens regulacji z art. 2 ust. 2 analizowanej tu ustawy. W kontekście zastosowanych przez skarżącego dyrektyw wykładni Sąd zwraca uwagę, że organy administracyjne nie mają kompetencji do "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności (powołany wyżej wyrok NSA z 14 lipca 2021, III OSK 3623/21). Co więcej, w judykaturze stwierdza się, że części "brakującej" normy prawnej nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, i powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżący nie może tak dalece weryfikować wyniku wykładni językowej, w drodze stosowania wykładni systemowej i celowościowej, a tym bardziej w sytuacji, w której mamy do czynienia z przepisami dotyczącymi zasad wydania zaświadczenia. Proponowana przez skarżącego wykładnia ma nie tylko prawotwórczy charakter, ale przede wszystkim nie uwzględnia charakteru postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. Podkreślić tu bowiem należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W orzecznictwie stwierdza się, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Jest zatem oczywiste, że organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia nie może rozstrzygać merytorycznie kwestii spornych, które nie należą do tego postępowania (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 24 lipca 2019 r., II SA/Go 398/19; wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., I SA/Po 666/17). W ocenie Sądu za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w sposób opisany w petitum skargi (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a.). Analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć należy, że skarżący w żaden sposób nie wykazał "istotności" zarzucanych naruszeń i ich wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić niedosyt skarżącego, z punktu widzenia jego oczekiwań co do przedstawienia szerszej argumentacji odnoszącej się do spornych kwestii, to – zdaniem Sądu- decyzja ta zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy i poddaje się sądowej kontroli. Rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało prowadzenia przez organ II instancji żadnych dodatkowych ustaleń, skoro główną osią sporu jest kwestia wykładni zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a nie sposób ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zbyt daleko idący jest zatem pogląd skarżącego o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy w pełni akceptuje stanowisko organu pierwszej instancji, to w decyzji odwoławczej nie ma potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., II FSK 2985/14). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.