I OSK 1273/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 188/11 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] im. [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 188/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 11 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 22 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej: Prawo o szkolnictwie wyższym), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zawieszającą Wydziałowi Nauk o Zdrowiu i Środowisku Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" do dnia [...] września 2012 r. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym Państwowa Komisja Akredytacyjna przeprowadziła ocenę jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska" na poziomie studiów pierwszego stopnia, prowadzonym na Wydziale Nauk o Zdrowiu i Środowisku Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej po zapoznaniu się z raportem Zespołu Oceniającego oraz stanowiskiem Uczelni, a także po zasięgnięciu opinii Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych w uchwale nr [...] z dnia [...] września 2009 r. wydało negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska" na poziomie studiów pierwszego stopnia. Negatywną ocenę jakości kształcenia uzasadniały, zdaniem Komisji, zarzuty dotyczące: minimum kadrowego, planów studiów i programów nauczania, bazy dydaktycznej, organizacji kształcenia oraz braku odpowiedniego i aktywnego wewnętrznego systemu jakości kształcenia. Rektor Uczelni wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska" na poziomie studiów pierwszego stopnia, prowadzonym na Wydziale Nauk o Zdrowiu i Środowisku Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Państwowa Komisja Akredytacyjna utrzymała negatywną ocenę jakości kształcenia na ww. kierunku studiów, podtrzymując zarzuty dotyczące: minimum kadrowego, bazy dydaktycznej koniecznej do realizacji wnioskowanego kierunku studiów oraz braku odpowiedniego i aktywnego wewnętrznego systemu jakości kształcenia. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję zawieszającą Wydziałowi Nauk o Zdrowiu i Środowisku Wyższej Szkoły [...] im. [...] w K. uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" do dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa lub zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Minister nie jest uprawniony do badania podstaw oceny ustalonej przez Komisję, albowiem ocena kształcenia należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odrębnym trybie, a autonomiczna ocena Komisji wiąże Ministra. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ocenia wyłącznie uprawnienia uczelni do dalszego kształcenia na ocenionym negatywnie kierunku i takiej oceny Minister dokonał podejmując decyzję o zastosowaniu łagodniejszej sankcji. W dniu [...] lutego 2010 r. Uczelnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając rażące uchybienia i naruszenia obowiązującego prawa w stosowaniu procedur przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Po analizie całości dokumentacji zebranej w sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. oraz odniósł się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister podniósł, że sformułowanie zawarte w uchwale Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dotyczącej oceny jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska", iż jest ona podjęta ,,po zapoznaniu się z raportem Zespołu Oceniającego i stanowiskiem Uczelni", a nie jak podniosła strona "kierując się sprawozdaniem jednego z zespołów kierunków studiów", nie oznacza niekierowania się przez Prezydium sprawozdaniem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ww. ustawy. Prezydium w uchwale powołało się między innymi na jeden z elementów procedury stosowanej przy ocenie jakości kształcenia jakie stanowi zasięgnięcie opinii zespołu kierunków studiów. Powyższa procedura odnosi się bezpośrednio do procesu opiniowania w trybie ustalonym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 53 ust. 1 powołanej ustawy, tj. w statucie PKA (§ 14-18). Stosownie do powołanych przepisów oceny w sprawach jakości kształcenia, dokonywane są po przeprowadzeniu postępowania oceniającego przeprowadzanego przez Zespół Oceniający składający się z członków Komisji i ekspertów w składzie od 2 do 5, co stanowi jedynie jeden z etapów owej procedury. Ewentualne stwierdzenie uchybień w tej kwestii nie ma znaczenia dla ważności późniejszych uchwał Prezydium Komisji w sprawie oceny jakości kształcenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego sprostował oczywistą omyłkę pisarską w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2010 r. wniosła Wyższa Szkoła [...] im. [...] w K., w której przedstawiła zarzuty tożsame z zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, że ocena kształcenia należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej - działającej w odmiennym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - a przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże Ministra. Merytoryczne stanowisko Komisji dotyczące oceny kształcenia Uczelni nie podlega badaniu przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jak również przez sąd administracyjny. Powyższe nie oznacza jednak, że Minister poza kontrolą może pozostawić aspekty formalne podjęcia uchwały negatywnie oceniającej poziom kształcenia na danym kierunki w uczelni wyższej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie po stronie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie powstał w ogóle obowiązek do podjęcia kroków o jakich mowa w art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym. Ocena jaką otrzymał Minister od Państwowej Komisji Akredytacyjnej została bowiem dokonana w oparciu o materiały otrzymane od podmiotu obsadzonego niezgodnie z wymogami ustawy. Sąd podkreślił, że jakość sprawozdania zespołu kierunku studiów, w oparciu o które Państwowa Komisja Akredytacyjna podejmuje uchwałę dokonującą oceny kształcenia na danym kierunku studiów, z uwagi na daleko idące skutki (art. 11 ust. 6 ustawy) ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości podjęcia uchwały, o której mowa w art. 52 ust. 1 ww. ustawy. Gwarantem merytorycznej poprawności tego sprawozdania może być tylko zgodnie z ustawą powołany zespół kierunków studiów, dokonujący oceny spełnienia określonych wymagań. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skład Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych, który sporządził w maju 2009 r. "Raport Zespołu Oceniającego" nie może być uznany za zespół kierunku studiów, który był uprawniony do opracowania sprawozdania dla Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W skład tego zespołu weszli: przewodniczący zespołu – dr inż. K. K. (AM Gdynia) członek PKA, członkowie zespołu – prof. dr hab. J. Ż. (SGGW w Warszawie) ekspert PKA, prof. dr hab. inż. K. B. (Uniwersytet Rolniczy w Krakowie) ekspert PKA, mgr S. W. ekspert ds. formalno-prawnych PKA i M. P. ekspert studencki PKA. W jego składzie było zatem mniej niż pięciu członków Komisji, o których mowa w art. 50 ust. 5 ustawy, a przede wszystkim w jego składzie zabrakło jednego członka Komisji posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego. W świetle powyższego zdaniem Sądu I instancji, wobec wadliwości sprawozdania, w oparciu o które Prezydium podejmowało uchwałę, sama uchwała również obarczona jest wadą. Została bowiem podjęta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez podmiot obsadzony niezgodnie z minimalnymi wymaganiami ustawowymi. Tym samym taka uchwała nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci obowiązku Ministra do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 ust. 6 ustawy. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Minister nie miał obowiązku do podjęcia kroków o jakich mowa w art. 11 ust. 6 powołanej ustawy, gdyż ocena jaką otrzymał została dokonana w oparciu o materiały otrzymane od podmiotu obsadzonego niezgodnie z ustawą; - art. 145 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez wydanie wyroku z pominięciem Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej; - art. 145 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez wyjaśnienia czy sprawozdanie Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych przedstawione na posiedzeniu Prezydium Komisji jest rzeczywiście tożsame z Raportem Zespołu Oceniającego; - art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 76 K.p.a. przez uznanie, że Minister nie poddał należytej kontroli uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej oceniającej poziom kształcenia; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 5, art. 52 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji z uwzględnieniem mylnie dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego; - art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi całkowicie niezasadnej. Organ zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i wadliwie zastosowanie art. 50 ust. 4 i 5 oraz 52 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez błędne uznanie, że wbrew ustawie organ wydał decyzję w rozpoznawanej sprawie na podstawie opinii zespołu oceniającego a nie opinii zespołu kierunku studiów w rozumieniu wskazanych tu przepisów a zwłaszcza, że zespół oceniający nie spełnia warunków określonych w art. 50 ust. 5 a) w.w ustawy a dotyczących zespołu kierunków studiów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwioną, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Względy ekonomii procesowej przemawiają jednocześnie za skorzystaniem w warunkach niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny z uprawnienia, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. Zarzuty błędnego zastosowania art. 50 ust. 5 oraz błędnej wykładni art. 52 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym zasługują na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie utożsamił czynności podjęte przez Zespół Oceniający z czynnościami towarzyszącymi przedstawieniu sprawozdania przygotowanego przez zespół kierunku studiów. Organizację i tryb działania Komisji, w tym tryb dokonywania ocen, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, określa statut Komisji, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy. W § 15 ust. 1 – 3 statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia 13 października 2005 r. przewidziano, że postępowanie oceniające, o którym mowa w § 14 ust. 1, przeprowadza Zespół Oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Przewodniczącym Zespołu Oceniającego jest członek Komisji lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach ekspert, o którym mowa w § 12 ust. 3. Zespół Oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powołuje Sekretarz w porozumieniu z przewodniczącym zespołu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach Sekretarz może zwiększyć skład Zespołu Oceniającego. Zatem statut Komisji nie wymaga, aby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez osoby spełniające warunki określone w art. 50 ust. 4 ustawy. Przepis ten odnosi się jedynie do trybu przygotowania sprawozdania poprzedzającego uchwałę Prezydium Komisji (art. 52 ust. 1 ustawy). Przygotowany w przedmiotowej sprawie przez Zespół Oceniający raport z maja 2009 r. jest dokumentem odrębnym od stanowiska Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych, które zostało wyrażone w uchwale z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skład osobowy Zespołu Oceniającego w żadnej mierze nie musi odpowiadać wymogom określonym w art. 50 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym. Dlatego w pełni należy podzielić zarzut dotyczący błędnego zastosowania tego przepisu, do stanu faktycznego nie mieszczącego się w jego dyspozycji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] września 2009 r. została wydana prawidłowo po zapoznaniu się z raportem Zespołu Oceniającego oraz stanowiskiem Uczelni, a także po zasięgnięciu opinii Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych, wyrażonym w uchwale Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. Tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 52 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, nieprawidłowo uznając, że uchwała Prezydium Państwowej komisji Akredytacyjnej z dnia [...] września 2009 r. została podjęta w oparciu o wadliwe sprawozdanie. Powyższe naruszenie stanowi konsekwencję przyjęcia błędnego założenia, że Zespół Oceniający musi spełniać te same wymogi osobowe co zespół kierunku studiów. Mając powyższe na uwadze, uchwała, która oceniła negatywnie jakość kształcenia na kierunku "ochrona środowiska" na poziomie studiów pierwszego stopnia została podjęta w prawidłowej formie, co stosownie do treści art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym obligowało Ministra do wszczęcia postępowania. Przy tym należy zaznaczyć, że ocena kształcenia należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odmiennym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże Ministra. Minister nie może więc odstąpić od oceny komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia i jest obowiązany albo cofnąć albo zawiesić uprawnienia. Ustawowe kompetencje w zakresie oceny jakości kształcenia powierzone zostały bowiem Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w której składzie znajdują się eksperci kompetentni w danej dziedzinie, stosujący ujednolicone kryteria oceny poszczególnych kierunków. Dokonując oceny, Państwowa Komisji Akredytacyjna opiera się na obowiązujących przepisach i przyjętych standardach kształcenia, korzysta również z doświadczenia swoich członków w zakresie funkcjonowania i realizowania procesu dydaktycznego przez uczelnie. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 106 § 3 i 133 § 1 P.p.s.a. są niezasadne, ponieważ materiał zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie, a sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Ministra wyłącznie z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2010 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Minister działając w oparciu o prawidłowo podjętą uchwałę w prowadzonym postępowaniu dokładnie wyjaśnił stan sprawy, dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonych dowodów i przedstawił stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.