II SA/Po 213/21

SENTENCJA Dnia 24 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Prezydent Miasta P. (dalej tez jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej u.ś.r.), oraz Zarządzenia Nr [...](81)13 Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie udzielenia upoważnienia zastępcy dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. do prowadzenia postępowań w sprawie świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, orzekł: 1. uchylić decyzję nr [...] z [...] czerwca 2018 r. zmienioną następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. 2. odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. B.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. zmienioną następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. przyznał B. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna A. B.. Strona składając [...] czerwca 2018 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła jednocześnie oświadczenie, że nie posiada w ZUS uprawnień do renty lub emerytury. Poświadczyła tylko fakt potwierdzający jej uprawnienie do renty rodzinnej. Na podstawie materiału dowodowego organ I instancji przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała (decyzja nr [...] i decyzja zmieniająca [...]). Skarżąca w dniu [...] stycznia 2019 r. dostarczyła do organu I instancji decyzję ZUS w P. z [...] listopada 2017 r. (znak decyzji [...]) przyznającą jej prawo do emerytury, począwszy od [...] listopada 2017 roku. Po uzyskaniu tej informacji, w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie tego postępowania, ponieważ prowadziła w ZUS postępowanie o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do emerytury. Organ I instancji przychylił się do tego wniosku i zawiesił postępowanie weryfikujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, tj. w lipcu 2020 roku zostało podjęte postępowanie i wydana decyzja nr [...] z [...] lipca 2020 r., uchylająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z [...] września 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie wskazując na błąd proceduralny. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał właściwy tryb, w którym można uchylić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tj. przewidziany w 145 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzjami, ponieważ wyszły na jaw nowe dowody nieznane organowi w dniu podejmowania decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu I instancji ujawnienie w styczniu 2019 roku faktu, że skarżąca oprócz renty rodzinnej posiada, od listopada 2017 roku, prawo do emerytury, spowodowało konieczność wznowienia postępowania w sprawie przyznanego stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jeżeli ma ustalone prawo do emerytury. Mając powyższe na uwadze organ działając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2018 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r., i odmówił B. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. B.. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołała się B. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 80 i art. 81a k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego- art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr SKO. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie istniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność uprawnienia strony do emerytury z FUS i zawieszenie wypłaty tego świadczenia w związku ze zbiegiem uprawnienia do renty rodzinnej, nie była znana organowi I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r, ustalającej B. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad synem. Jak wynika z akt sprawy, w pierwotnym postępowaniu strona złożyła pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym oświadczyła, że posiada uprawnienie do renty rodzinnej po zmarłym małżonku oraz oświadczenie, że nie posiada uprawnień z ZUS do renty i emerytury. Dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., organ I instancji powziął wiedzę, że decyzją ZUS z dnia [...] listopada 2017 r. przyznana została B. B. emerytura, i że wypłata tej emerytury została zwieszona z uwagi na zbieg prawa do więcej niż jednego świadczenia. Jako świadczenie korzystniejsze stronie wypłacana jest renta rodzinna wraz z okresową emeryturą kapitałową. Okoliczność ta jest zatem nową okolicznością, nieznaną organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. i mającą wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Regułą jest, iż w postępowaniu wznowieniowym organ rozstrzyga sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Mając to na uwadze SKO wskazało, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad synem. Kolegium wskazało, że okoliczność niepełnosprawności A. B. oraz sprawowania nad nim opieki przez B. B. nie jest kwestionowana. W sprawie jednak występuje negatywna przesłanka uniemożliwiająca stronie przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Z przepisu tego wynika wprost, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt, B. B. ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka i prawo to jest przyznane w związku ze zbiegiem prawa do renty rodzinnej i emerytury. Tym samym w sprawie istniała negatywna przesłanka, uniemożliwiająca przyznanie B. B. prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta istniała już w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji, wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym uchylono w całości ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i orzeczono o odmowie przyznania Pani B. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem A. B.. Kolegium końcowo wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie pomniejszonej o wypłaconą stronie rentę rodzinną z emeryturą kapitałową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r. wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w którym nie znajdował zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo, że istniały przesłanki do jej uchylenia 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca rzekła się prawa do renty rodzinnej po mężu i prawo to przysługuje teraz jej synowi Andrzejowi. Organ nie wziął tej okoliczności pod uwagę. Ponadto w ocenie skarżącej SKO naruszyło zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik B. B. powołał się na orzecznictwo wskazujące na konieczność zmiany interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. podkreślając, że nie ma przesłanek, aby różnicować sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych polegającą na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń określonych w przywołanym przepisie, szczególnie gdy jest ono niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (k. 18–21 akt sądowych). Prawidłowo zinterpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: p.p.s.a). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od [...] czerwca 2018 r. podczas gdy skarżącej w tym okresie przysługiwała i wypłacana była renta rodzinna wraz z okresową emeryturą kapitałową. Okoliczność ta była zaś znana organowi dopiero od [...] stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2017 r., [...], przyznano B. B. prawo do emerytury (k. 25–26 akt administracyjnych). Ustalenie okresowej emerytury kapitałowej nastąpiło od dnia [...] listopada 2017 r. Wypłata emerytury została zawieszona z uwagi na zbieg prawa do więcej niż jednego świadczenia tj. renty rodzinnej wraz z okresową emeryturą kapitałową. W tym samym czasie jednak skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło jej przysługiwać, gdyż jasno wynika to z powołanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. Prawidłowo organ I instancji, powiawszy informację o ww. okolicznościach, wznowił postepowanie z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (w niniejszej sprawie decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2018 r. zmienioną następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 ), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów. Dowody (okoliczności) te musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Bezspornie w dniu wydania decyzji skarżącej przysługiwało już prawo do emerytury z ZUS. Składając wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że nie posiada w ZUS uprawnień do renty lub emerytury, a jedynie do renty rodzinnej. Wobec tego nową istotną okolicznością w sprawie, mającą w świetle powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, było nabycie prawa do emerytury od [...] listopada 2017 r. Po wznowieniu postępowania organ również prawidłowo dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, stwierdzając brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro- jak wyżej wskazano- art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyklucza w sytuacji skarżącej kumulację przyznanych świadczeń. Powyższym ustaleniom odpowiada zaś treść rozstrzygnięcia organu I instancji tj. o (pkt 1) uchyleniu decyzji nr [...] z [...] czerwca 2018 r. zmienionej następnie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz o (pkt 2) odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. B.. Orzeczenie w pkt 2 zapadłoby bowiem, gdyby w dacie składania wniosku tj. [...] czerwca 2018 r. skarżąca przyznała, że przysługuje jej prawo do emerytury, które jest zawieszone z uwagi na zbieg z prawem do renty rodzinnej i emerytury kapitałowej. Innymi słowy już w momencie składania wniosku z uwagi na prawo do innych świadczeń (i ich wypłacanie) B. B. nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyżej oceny nie zmienia to, że co do zasady spełnia ona przesłanki do otrzymania tego świadczenia wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Chodzi tu wyłącznie o to, że nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu/ kilku świadczeń. W tym miejscu odnosząc się do pisma pełnomocnika skarżącej, Sąd wskazuje że podziela stanowisko wyrażone w sprawie o sygn. II SA/Po [...] (dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą), że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że posiadanie emerytury nie musi być bezwzględną przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie może on zostać jednak przeniesiony na realia niniejszej sprawy. W orzecznictwie dopuszczono bowiem tylko określoną koncepcję kształtowania na przyszłość, a nie wstecznie, uprawnień opiekuna osoby niepełnosprawnej. "Technicznie" ujmując, dopuszczono rozwiązanie, w którym emeryt-opiekun zwracając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego równolegle występuje o zawieszenie prawa do emerytury (do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), dzięki czemu – od momentu, gdy prawo do emerytury zostanie skutecznie zawieszone (i jej wypłaty wstrzymane) – odpada przesłanka negatywna uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (bowiem w takiej sytuacji nie dojdzie do wypłacania dwóch świadczeń równolegle). W omawianej sprawie kolizja uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do renty rodzinnej i emerytury kapitałowej miała w miejsce w przeszłości. Świadczenia te zostały "skonsumowane", co oznacza, że nie można już rozpatrywać kwestii zawieszenia prawa do świadczeń. Przywołane przez pełnomocnika poglądy nie znajdują więc zastosowania. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2021 r., I OSK [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że nawet uwzględniając korzystne dla emerytów-opiekunów poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczące wyboru uprawnień, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na pewno nie może przysługiwać za okres przeszły, dopóty opiekun osoby niepełnosprawnej aktywnie korzystał z prawa do emerytury. Sąd nie podzielił też poglądu pełnomocnika, aby w sytuacji skarżącej było możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieranymi rentą rodzinną i emeryturą kapitałową. Sąd nie podziela poglądów orzecznictwa opowiadających się za takim stanowiskiem, a to przede wszystkim z uwagi na brak przepisu prawa pozwalającego na taką możliwość. W przedstawionym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Wobec tego skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.