III SAB/Gl 426/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność 1. stwierdza bezczynność organu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 11 września 2022r. skarżący P. N. wniósł skargę na bezczynność ZUS Oddział w B. w przedmiocie załatwienia jego wniosku z 14 stycznia 2015r. o umorzenie nieopłaconych składek. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 stycznia 2015r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu następnym, który wpłynął do organu 19 stycznia 2015r.) skarżący zwrócił się do ZUS w trybie ustawy z 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551) o umorzenie nieopłaconych należności na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe w całości za okres objęty tą ustawą. Z jej art.1 ust. 1 wynika zaś, że obejmuje on czas od 1 stycznia 1999r.do 28 lutego 2009r. Postanowieniem z 7 października 2015r. organ zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 1 ust. 9 ww. ustawy. Wskazał, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności uzależnione jest od ustalenia bezspornego okresu podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu działalności gospodarczej w okresie wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy. Natomiast analiza akt wykazała, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku podlegania przez skarżącego ubezpieczeniom społecznym w okresie zgłoszenia jako osoby wykonującej pracę nakładczą. 26 lipca 2022r. skarżący wniósł ponaglenie do Prezesa ZUS na bezczynność organu, które postanowieniem z 4 sierpnia 2022r. nr [...] uznane zostało za bezzasadne. W uzasadnieniu tego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w związku ze złożonym wnioskiem, konieczne było ustalenie ustawodawstwa właściwego dla skarżącego. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono, że właściwe jest ustawodawstwo polskie i 10 września 2018r. wydana została decyzja stwierdzająca, że w okresie od 1 czerwca 2010r. do 31 grudnia 2013r. skarżący podlegał ustawodawstwu polskiemu. Stała się ona przedmiotem odwołania, a następnie apelacji skarżącego i dlatego jest prawomocna dopiero od 31 marca 2021r., bo wówczas Sąd Apelacyjny oddalił apelację strony. Następnie 22 kwietnia 2021r. organ wydał kolejną decyzję, tym razem stwierdzającą, że skarżący podlegał ustawodawstwu polskiemu w okresie od 1 stycznia 2018r. do 5 lutego 2018r., która również stała się przedmiotem odwołania. Zostało ono odrzucone przez Sąd Okręgowy postanowieniem z 20 sierpnia 2021r. Wobec powyższego, 23 grudnia 2021r. skarżący został wezwany do sporządzenia prawidłowej dokumentacji rozliczeniowej, której jednak nie złożył, zatem organ uczynił to z urzędu. Czynności te zostały zakończone 27 lipca 2022r. Prawidłowe rozliczenie zostało przekazane do Centrum Umorzeń 2 sierpnia 2022r., które podejmie dalsze czynności w przedmiocie umorzenia. 4 sierpnia 2022r. organ wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie umorzenia. W tym samym dniu skarżący został też poinformowany o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do nich. 9 września 2022r. organ wydał decyzję nr [...], w której określił, że umorzeniu będą podlegały należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od grudnia 2005r. do listopada 2006r., a warunkiem umorzenia jest spłata należności niepodlegających umorzeniu. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony 27 września 2022r. Po wydaniu przez organ ww. decyzji, ale przed jej doręczeniem stronie, skarżący 11 września 2022r. wystąpił ze wskazaną na wstępie skargą na bezczynność organu. W skardze wniósł o: - zobowiązanie ZUS do wydania decyzji w przedmiocie wniosku, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że 19 stycznia 2015r. złożył wniosek do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ustawy abolicyjnej. Organ nie wydał w ciągu 90 dni żadnego rozstrzygnięcia. Dopiero 7 października 2015r. zawiesił postępowanie i to - zdaniem strony – niewłaściwie. Wyjaśniając swe stanowisko strona wskazała, że ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu dotyczyło okresu po II 2009r. i nie miało wpływu na rozpoznanie wniosku z 15 stycznia 2015r. i wydanie decyzji o warunkach umorzenia na podstawie ustawy abolicyjnej. Finał postępowania prowadzonego przez ZUS nastąpił 2 sierpnia 2022r. tj. po ponad 7 latach od złożenia wniosku i to dlatego, że wystąpił z ponagleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że skarga została wniesiona 13 września 2022r., a 9 września 2022r. organ wydał już decyzję w przedmiocie umorzenia. Tak więc skarga na bezczynność została wniesiona już po załatwieniu sprawy przez organ, co wyklucza możliwość uwzględnienia takiej skargi. Nadto wyjaśnił, że długi czas trwania postępowania był spowodowany koniecznością ustalenia podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczeń społecznych w związku z wykonywaniem przez niego pracy nakładczej poza terytorium RP. Zatem czas trwania postępowania spowodowany był czasem trwania postępowania przez sądami powszechnymi, wynikłego z zaskarżenia decyzji organu stwierdzającej iż w okresie od 1 czerwca 2010r. do 31 grudnia 2013r. skarżący podlegał ustawodawstwu polskiemu w zakresie zabezpieczenia społecznego, co wyklucza bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o umorzenie należności wpłynął do organu 19 stycznia 2015r., podczas gdy pierwsza czynność organu polegająca na zawieszeniu postępowania została przez organ I instancji podjęta 7 października 2015r., a więc po ponad 8 i pół miesiącach od wpływu wniosku, gdyż w aktach nie ma zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zatem organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy po czterokrotnym upływie terminu do jej końcowego załatwienia, co wyczerpuje znamiona bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku. Sąd ma świadomość, że czasami postępowanie może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale powinno to zostać zakomunikowane stronie w trybie art. 36 § 1 k.p.a., tj. organ winien zawiadomić stronę w ciągu miesiąca o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania, czego w tej sprawie nie uczynił. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Zatem wydając to orzeczenie Sąd miał na względzie, że przez długi czas (ponad 8 i pół miesiąęca) w sprawie nie działo się zupełnie nic i tej zwłoki organ w żaden sposób nie uzasadnił. Natomiast powoływana przez organ konieczność wyjaśnienia czy strona podlegała krajowym przepisom dot. ubezpieczeń społecznych stała się przyczyną zawieszenia postępowania dopiero w październiku 2015r. Odnośnie prawidłowości tego zawieszenia Sąd w ramach przedmiotowej sprawy wypowiedzieć się nie może. Co prawda stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym niemniej zauważyć należy, że zgodnie z art. 83b ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1009), jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Natomiast stosownie do art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że postanowienie wydane przez ZUS w przedmiocie zawieszenia postępowania może podlegać badaniu tylko w odwołaniu od decyzji. Natomiast przedmiotem skargi w badanej sprawie nie jest decyzja, tylko właśnie jej brak, zatem nie prawidłowość rozstrzygnięcia, tylko toku postępowania. Sąd nie może zatem ocenić zgodności z prawem takiego postanowienia w ramach przedmiotowego postępowania, gdyż w takim przypadku wkroczyłby w kompetencje Sądu oceniającego ewentualnie zgodność z prawem decyzji ws. umorzenia składek, o ile takie postępowanie zostanie przez stronę zainicjowane. Odnosząc się do stanowiska organu, że nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy Sąd wskazuje, że go nie podziela. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu (jak też na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej jego aktywności oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Jednak uwzględnienie takiej skargi polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a., ale także – zgodnie z § 1a powołanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na orzeczeniu o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (§ 1b) oraz wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu stronie sumy pieniężnej (§ 2). Zatem w przypadku wniesienia skargi do sądu na bezczynność już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może co prawda zostać osiągnięta na gruncie tej sprawy, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji został już wydany, tym niemniej nie wyłącza to możliwości oceny uprzednich działań albo zaniechań organu. Nadto strona posiada interes prawny w rozpoznaniu sprawy przez Sąd w zakresie innych elementów orzekania o bezczynności lub przewlekłości postępowania, o których wyżej mowa. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 110 § 1 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem do dopiero z chwilą doręczenia decyzji powstaje skutek związania organu wydanym rozstrzygnięciem i dopiero od tej daty sprawę należy uznać za załatwioną, o czym strona posiada wiedzę. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 180/16, że kluczowy jest moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie. Natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja została co prawda wydana 9 września 2022r., ale doręczono ją stronie dopiero 27 września 2022r. Zatem wywodząc skargę 11 września 2022r. strona pozostawała w przekonaniu, że sprawa nie jest załatwiona i z uwagi na długotrwałość postępowania w sprawie konieczne jest wymuszenie na organie jej zakończenia. Jedyny skutek załatwienia sprawy w takim stanie faktycznym jest tego rodzaju, że nie jest możliwe orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia w trybie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż stanowiłoby to dublowanie rozstrzygnięcia, a tak wydana decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności. Konieczne jest zatem umorzenie postępowania w tej części, o czym orzekł Sąd w punkcie 3 wyroku. Natomiast nie uwzględnił Sąd wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a nie represja jako taka. Natomiast w przedmiotowej sprawie stan bezczynności ustał, zatem wymierzenie grzywny nie może prowadzić do osiągnięcia celu w postaci przymuszenia do załatwienia sprawy. O kosztach nie orzeczono, bowiem sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a skarżący działał osobiście.