I OSK 1453/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Solarski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 107/07 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 107/07 oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-[...] z dnia [...] nr [...], przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" grunt o pow. [...]m2 w rejonie ulic [...],[...] i [...] w części dawnej nieruchomości "[...]". Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonych wniosków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem Z. K. (wobec cofnięcia wniosku), zaś uwzględniając wniosek WSB-M "[...]" uchyliło swą decyzję z [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W.- [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] SKO stwierdziło, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-W. z [...], wywłaszczająca nieruchomość i ustalająca odszkodowanie za działkę gruntu o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] ("[...]") oraz decyzja Wojewody W. z [...] nr [...], stwierdzająca nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Dzielnicę Gminę W.-Ż., której następcą była Gmina W.- [...]. Powyższe decyzje są wiążące dla organów, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy fakt, że z zaświadczeń Sądu Rejonowego dla W.-M. z [...] i [...] wynika, iż prawo własności nieruchomości hipotecznej "[...]" wpisane jest na rzecz S. K. i W. S. (osoby zmarłe) i brak jest wpisów na rzecz Skarbu Państwa, a następnie Gminy, bądź następców prawnych zmarłych właścicieli, nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zarządu Gminy W.- [...] z [...]., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zdaniem organu decyzja ta nie jest też obciążona innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Z. K.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 103 § 3 k.p.a. oraz wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi Z. K. podniósł, że rozstrzygnięcie na zasadzie art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. jest przedwczesne. Zaskarżona decyzja – zdaniem skarżącego – wydana została w trakcie toczących się dwóch postępowań administracyjnych, tj. postępowania wszczętego [...] w sprawie dotyczącej zmiany podmiotowej (zmiana właściciela) w operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomości "[...]" oraz postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] wszczętego ze skargi z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zdaniem organu wycofanie przez Z. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że nie wyczerpał on środków zaskarżenia, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona nieuzasadniona, uznając jednocześnie za bezzasadny wniosek organu o jej odrzucenie. Jako zasadne ocenił Sąd stanowisko organu odmawiające stwierdzenia nieważności. Przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji pozwalały na oddanie gruntów m. in. w użytkowanie wieczyste ich posiadaczom, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Przepis ten przewidywał przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy. Sąd podzielił stanowisko organów, że o stanie prawnym gruntu decydowała decyzja komunalizacyjna (będąca nadal w obrocie prawnym) Wojewody W. z [...] i stanowiła ona tytuł własności Gminy, która mogła nią zadysponować, a w tym przekazać w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K., reprezentowany przez adwokata L. T. S. i zaskarżając powyższy wyrok zarzucił mu naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, iż WSA pominął fakt, że organ wszczął postępowanie nadzorcze nie mając jakiegokolwiek dokumentu związanego z okolicznościami wydania zaskarżonej decyzji opierając się jedynie na kserokopii decyzji Zarządu Gminy W.- [...] nr [...] dostarczonej przez skarżącego, który uzyskał ją w sposób nieformalny. Aktualnie w aktach znajduje się dalsza kopia wykonana z tej kopii w formie nieuwierzytelnionej, dołączonej do akt sądowych sprawy o sygn. [...], sprzecznej z sygnaturą zaskarżonej decyzji ([...]. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach zachodziła niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania. Skoro organ pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, to w trybie odwoławczym uchylając swą własną decyzję winien umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd odwoławczy mógł więc ograniczyć się jedynie do zbadania zasadności postawionego zarzutu. Związane Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wyboru podstawy skargi kasacyjnej, sformułowania zarzutów ze wskazaniem naruszonych przepisów, zaś przy wyborze podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. dodatkowo wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę czyni to na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby więc skutecznie poddać kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok, skarga kasacyjna winna odpowiadać wymaganiom z art. 176 ustawy P.p.s.a., a więc przytaczać podstawę kasacyjną, wskazywać naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania (przy podstawie z art. 174 pkt 2), zawierać sformułowanie zarzutów i wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje, na której z podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 ustawy P.p.s.a. została oparta. Zarzuca ona naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera siedem punktów. Skarżący nie precyzuje, o którą jednostkę redakcyjną przepisu chodzi. Jako związany z tym przepisem i również naruszony przez Sąd, autor skargi kasacyjnej powołuje art. 157 § 3 k.p.a. regulujący instytucję odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie stosował bezpośrednio Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś dokonanej przez niego oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z [...] nie sposób zarzucić naruszenia prawa. Dodać należy, iż w sprawie, w której zostały wydane decyzje w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., chybionym jest zarzut naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie tylko wówczas, gdy nie dochodzi do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając podniesione zarzuty, autor kieruje je pod adresem organu administracji, co zupełnie nie spełnia wymogu wykazania naruszenia prawa w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i dodatkowo uzasadnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści wniesionej skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący kwestionuje ustalony i przyjęty następnie przez Sąd, stan faktyczny. W takim przypadku, aby skutecznie poddać kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok, należało postawić zarzut naruszenia przez WSA konkretnie wskazanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ewentualnie związanych z tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniając, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek wykazania, że gdyby Sąd przepisów ustawy nie naruszył, wyrok jego byłby inny. Wadliwie sporządzona skarga uniemożliwiała poddanie zaskarżonego wyroku właściwej kontroli instancyjnej, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.