II SA/Bd 536/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z Funduszu [...] uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent M. [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w wyniku wznowienia postępowania: - uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na mocy której przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. M., - uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] na mocy której zmieniono decyzję z [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej wysokości przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – A. M., - odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organ I instancji i orzekło: 1. uchylić decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na mocy której przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. M., zmienioną decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M., 2. odmówić przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. Kolegium podniosło, że A. M. składając wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2016/2017 jako członków rodziny wskazała małoletnich K. i J. N.. W dniu [...] października 2019 r. dostarczyła organowi zaświadczenia z Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn.. III Nsm 737/11, z których wynika, że od [...] grudnia 2011 r. jest opiekunem prawnym dla K. J. N.. Okoliczność ta w dniu wydania decyzji na okres świadczeniowy 2016/2017 – czyli [...] sierpnia 2016 r. – istniała i nie była znana organowi. Zaistniała zatem przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej w skrócie "k.p.a."). Kolegium podniosło, że zgodnie z zawartą art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, zwanej w skrócie "u.p.o.u.a.") definicją rodziny do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Z przedłożonych [...] października 2019 r. zaświadczeń, jako nowych dowodów, wynika, że małoletnie dzieci pozostają pod opieką prawną Wnioskodawczyni od [...] grudnia 2011 r. Oznacza to, w myśl wskazanej definicji rodziny, że nie powinny być ona liczone do składu rodziny Wnioskodawczyni przy ubieganiu się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres 2016/2017. Okoliczność ta miała wpływ na przyznane uprawnienie. Dokonując weryfikacji uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego przy uwzględnieniu, iż rodzina Wnioskodawczyni składa się z dwóch (a nie czterech) osób, na okres 2016/2017 nie jest spełnione kryterium dochodowe. Zasadne w tej sytuacji jest uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie na okres 2016/2017. Odnosząc się do stanowiska Skarżącej Kolegium podniosło, że wbrew jej twierdzeniu przedłożone zaświadczenia stwierdzające opiekę prawną nie były znane organowi. Z akt sprawy nie wynika, aby zaświadczenia były załącznikiem do wniosku o przyznanie świadczenia czy zostały złożone w toku postępowania. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia, że Wnioskodawczyni we wniosku wskazała ww. małoletnie dzieci jako "siostrzeńców". Kolegium uznało także za niezasadny zarzut niemożności orzeczenia o prawie alimentów za okres, który już minął. Ani przepis prawa materialnego, ani przepis prawa proceduralnego nie uzależnia prowadzenia postępowania w trybie wznowieniowym od okresu, za jaki były przyznane świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego A. M. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...], zarzucając: - błędne zastosowanie trybu nadzwyczajnego z uwagi na brak przesłanki wznowienia postępowania oraz brak możliwości zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., - błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w związku z zaistniałym stanem faktycznym. Skarżąca podniosła, że przyznając świadczenie organ wiedział o zaświadczeniach o sprawowaniu opieki nad K. i J. N.. Od 2007 r. Skarżąca otrzymuje bowiem pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. Od 2009 r. J. N. posiada orzeczenie o niepełnosprawności z tego tytułu przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto od 2016 r. przyznano świadczenia na małoletnie dzieci. Wszystkie te świadczenia są przyznawane i wypłacane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we [...]. Skarżąca podniosła także, że K. i J. N. stanowią jej rodzinę zastępczą i tym samym spełniają kryterium wymienione w art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a.. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie świadczenia za okres, który minął. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., aby uchylić w całości lub w części zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie zasadniczą kwestią sporną było czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. na okres świadczeniowy 2016/2017) – w konsekwencji także, czy były uzasadnione podstawy do uchylenia tej decyzji oraz czy organy należycie je w ramach przeprowadzonego postępowania wykazały. W pierwszym rzędzie wskazać należy bowiem, iż podstawą prawną do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z tych przypadków jest ten, określony w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że w takim przypadku na skutek wznowienia postępowania uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadku określonym w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wówczas wydaje on nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Treść powyższego przepisu wskazuje zatem, jaki jest zakres badania we wznowionym postępowaniu uprawniający do uchylenia decyzji ostatecznej. Organ może bowiem stwierdzić podstawy do jej uchylenia "na podstawie art. 145 § 1". W rozpoznawanej sprawie zakres ten obejmuje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. badanie czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wskazują bowiem komentatorzy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Beck Online Komentarze, wyd. 29, dostępny w systemie informacji prawnej Legalis) przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Tak podkreśla się również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazano, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. (...). Postępowanie wznowieniowe nie jest więc powtórnym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz badaniem, czy istnieje przesłanka wznowienia oraz czy jest ona na tyle istotna, że ma wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Postępowanie prowadzone po wznowieniu nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice sprawy zakreśla bowiem postanowienie organu o wznowieniu postępowania (vide: wyr. NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - dostępny na stronie www.orzczeczenia.nsa.gov.pl). Samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o ostatecznej treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero treść postępowania podjętego w tym trybie pozwala określić, czy wskazana na początku jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zatem w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uprawniony jest przede wszystkim do zbadania, czy ujawnione zostały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (istniejące w dniu wydania decyzji), nieznane organowi, który wydał decyzję oraz czy miały one wpływ na wynik postępowania. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że nowym dowodem usprawiedliwiającym wznowienie postępowania było przedłożenie przez Skarżącą w dniu [...] października 2019r. zaświadczeń wydanych przez Sąd Rejonowy we [...] z [...] grudnia 2011 r., z treści których wynikało ustanowienie Skarżącej opiekunem prawnym dla K. i Jakuba braci N.. W ocenie Sądu - o ile zaświadczeniu potwierdzającemu ustanowienie opieki można przypisać walor "nowości" to już nie można przyjąć, aby dokument ten ujawnił nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nieznane organowi w dacie wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy zauważyć bowiem, że Skarżąca występując z wnioskiem o przyznanie świadczeń wskazała, że w skład jej rodziny wchodzą "siostrzeńcy" – bracia N.. Nieznana dla organu I instancji była podstawa prawna sprawowania przez Skarżącą faktycznej pieczy nad innymi niż własne dziećmi. Organ ten, a w ślad za nim Kolegium stwierdziły, że przedstawienie dowodu wyjaśniającego tę okoliczność stanowi podstawę uzasadniającą wznowienie postępowania, a w dalszej kolejności uchylenie decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak już wskazano wcześniej nadzwyczajny charakter wznowienia postępowania nakazuje stosowanie wykładni ścieśniającej jego przesłanek - okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5, mają być zatem istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji. Okolicznością (dowodem), która de facto ujawniła się po wydaniu decyzji w rozpoznawanej sprawie, nie jest fakt ustanowienia opieki prawnej, a jedynie niezapoznanie się przez organ z treścią zaświadczenia sądowego z [...] grudnia 2011r. Nie można uznać za nowy dowód, uzasadniający wznowienie postępowania, zaświadczenia o ustanowieniu opieki prawnej, gdyż istotne dla sprawy nie było posiadanie stosownego zaświadczenia przez Skarżącą – a wyłącznie to co zostało potwierdzone tym dokumentem – tj. sytuacja prawna małoletnich braci N. . W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności (dowody) nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt III 1226/97 – dostępny w bazie LEX nr 35503), jednakże Sąd nie podziela tego stanowiska, nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, w jakich zapadała decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019r., poz. 670), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, pod pojęciem rodziny rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osoba, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się między innymi dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie składu rodziny Skarżącej z uwzględnieniem ww. przepisu – z uwagi na wagę tej okoliczności dla ustalenia prawa do świadczeń. Złożenie oświadczenia we wniosku, że w skład której rodziny wchodzą "siostrzeńcy" nie wyjaśniało samo w sobie, czy można ich uznać za członków rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wymagało to podjęcia czynności wyjaśniających celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ważne jest przy tym to, że regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 536 – obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] września 2015 r.) nie nakładały obowiązku dokumentowania statusu osób pozostających na utrzymaniu osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozporządzenie przewidywało zaś możliwość złożenia innych oświadczeń lub dokumentów niezbędnych dla ustalenia prawa do świadczenia (§ 2 pkt 4) – co uprawniało (a w okolicznościach sprawy – obligowało) organ do żądania wyjaśnienia "statusu" braci N.. W tych okolicznościach, dokonana przez organy obu instancji, ocena "nowości" zaświadczenia o ustanowieniu opieki prawnej co najmniej budzić musi uzasadnione wątpliwości. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest bowiem obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś zawinione przez organ przyczyny tej niewiedzy. Reasumując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieprzeprowadzenie przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dokładnej analizy sprawy i niezażądanie od Skarżącej wyjaśnienia oczywistych wątpliwości co do składu jej rodziny nie może stanowić podstawy do późniejszego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Regułą bowiem w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 147/13 – dostępny na stronie j.w.). Należy przy tym zauważyć, że poprzestanie przez organ w postępowaniu zwykłym na zawartej we wniosku o udzielenie świadczenia informacji Skarżącej, że K. i J. N. są jej "siostrzeńcami" powinno skutkować uznaniem, że nie są oni członkami rodziny. "Siostrzeniec" nie został wymieniony w definicji rodziny tj. w art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. jako członek rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku [...] maja 2018 r. sygn. III SA/Gd 60/18). Zawarte w tym przepisie zastrzeżenie, że do rodziny nie zalicza się "dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego" odnosi się do tych "dzieci" które zostały wcześniej wymienione w definicji, tj. dzieci - rodziców osoby uprawnionej, - małżonka rodzica osoby uprawnionej, - osoby, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko. pozostające na ich utrzymaniu. W definicji nie jest wymienione "dziecko siostry" którejś ww. osób (tj. "siostrzeniec"). Bez względu zatem, czy taka osoba (siostrzeniec) pozostaje pod opieką prawną – nie zalicza się on do "rodziny" w rozumieniu ww. przepisu. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu w ustalonym obecnie przez organ stanie faktycznym i prawnym nie można uznać, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, zatem wznowienie postępowania w sprawie nie znajdowało oparcia w przesłance określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosując się do powyższego stanowiska Sądu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 20 października 2020 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857).