II OSK 539/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PowiatuL. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 664/19 w sprawie ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie inicjatyw obywatelskich oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 664/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr 42/IV/2019 Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2019 r. poz. 2473). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, który zasadnie zakwestionował postanowienia ww. uchwały w kontekście regulacji zawartej w art. 42a ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) dalej zwanej w skrócie u.s.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem rada powiatu została upoważniona, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy, do określenia w drodze uchwały czterech odrębnych zagadnień: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w Lublińcu z dnia 20 marca 2019 r. w sposób nieuprawniony nie uregulowała w pełni obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, nie określając zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a przy tym wprowadziła w sposób nieuprawniony dodatkowe obowiązki poniesienia przez wnioskodawców części całkowitych kosztów zadania jako wkładu własnego w wysokości minimum 40%. Takie działanie Rady w sposób istotny naruszyło prawo, a rodzaj i zakres stwierdzonego naruszenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności badanej uchwały w całości. Zwrócono nadto uwagę, że Rada Powiatu naruszyła zasady prawidłowej legislacji, gdyż zgodnie z treścią § 119 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Rada Powiatu w Lublińcu nie zrealizowała prawidłowo normy kompetencyjnej wynikającej z art. 42a ust. 5 u.s.p. co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ nadzoru nie naruszył reguł postępowania. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, nie było żadnych podstaw do dopuszczenia przez organ z urzędu dowodów z dokumentów, przesłuchania świadków czy też opinii biegłego, a strona skarżąca nie wykazała takiej inicjatywy. Organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania pouczył stronę skarżącą o prawie złożenia wyjaśnień w sprawie. Z tego prawa strona skorzystała wskazując jedynie, że zasady promocji obywatelskich inicjatyw będzie wykonywał komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej co określono w § 2 ust. 4 uchwały. Jednakże wyjaśnienia strony skarżącej złożone w ostatnim dniu tj. w dniu wydania rozstrzygnięcia, nie miały wpływu na zajęte przez organ nadzoru stanowisko. Zapowiedź skreślenia § 3 ust. 1 pkt 4 i 6 nie usuwała stwierdzonego naruszenia i pozostała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że z uwagi na treść uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym było objęcie zakresem tego rozstrzygnięcia uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym części zapisów spornej uchwały czyniłoby uchwałę aktem niepełnym i niekompletnym. Z tych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 7 i art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej zwanej w skrócie K.p.a., oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. i 79 ust. 3 u.s.p. uznano za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 148 w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 75 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd nieprawidłowo przyjął, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, złożone przez stronę skarżącą wyjaśnienia dotyczące uchwały w postępowaniu nadzorczym nie miały istotnego znaczenia przy ocenie legalności uchwały, przez co organ mógł je pominąć; a nadto przyjęcia przez Sąd, że organ w sposób wystarczający dopuścił do sprawy wszelkie okoliczności, mogące mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy złożone przez stronę skarżącą wyjaśnienia oraz własna inicjatywa dokonania zmian w treści przyjętej uchwały, przyczyniłyby się do nieorzekania przez organ o nieważności uchwały, co bezpośrednio miało wpływ na stwierdzenie przez Sąd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżanego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na bezpodstawność zarzutów, przez co Sąd wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego; 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że pomimo podejmowanych przez stronę skarżącą działań w postępowaniu nadzorczym i złożeniu wyjaśnienia (w terminie wyznaczonym przez organ) w zakresie treści nadzorowanej uchwały, skarżący w sposób niewystarczający wykazał istotne zmiany w treści uchwały celem jej uzupełnienia, które i tak w odniesieniu do całości treści uchwały nie miały znaczenia, przez co organ mógł, zdaniem Sądu, te uwagi pominąć jako nic nie wnoszące do sprawy, a także brak respektowania przez organ prawa strony skarżącej do czynnego udziału w sprawie, co przyczyniło się do stwierdzenia przez organ nieważności uchwały w całości i w konsekwencji oddalenia skargi przez Sąd w całości; 3) art. 151 P.p.s.a. w z związku z art. 42a ust. 5 u.s.p. i art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zastosowania przez Sąd szczegółowej analizy i wykładni treści art. 42a ust. 5 u.s.p. w związku z przedstawionymi w sprawie dowodami, a zwłaszcza z treścią unieważnionej przez organ uchwały, oparcie się przez Sąd i uwzględnienie jedynie stanowiska organu w kwestii prawidłowej regulacji instytucji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w unieważnionej uchwale z pominięciem stanowiska skarżącego, błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska, że kontrola nadzorcza organu ogranicza się jedynie do stwierdzenia legalności wydanego aktu prawa miejscowego, bez konieczności odniesienia się do stanowiska skarżącego w sprawie, co wpłynęło na oddalenie skargi w całości; 4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez Sąd stosowanego wyjaśnienia wydanego orzeczenia w uzasadnieniu do wyroku, oparcie się przez Sąd jedynie na twierdzeniach organu zawartych w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego, brak wyjaśnienia przez Sąd przyczyn przyznania racji organowi i jego twierdzeniom w rozstrzygnięciu nadzorczym i oparcie wydanego wyroku przez Sąd jedynie na uwzględnionych przez niego twierdzeniach organu, nie odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, co spowodowało oddalenie skargi w całości; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istotą sporu w tej sprawie jest ocena, czy Rada Powiatu w L. wykonała upoważnienie ustawowe wynikające z art. 42a u.s.p., a jeżeli nie wykonała, to czy zakres naruszenia prawa ma charakter istotny. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 u.s.p. tylko stwierdzenie istotnego naruszenia prawa nakazuje organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego samorządu powiatowego. Stosownie do powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 42a ust. 5 u.s.p. rada powiatu ma obowiązek określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Uchwała ta ma charakter przepisów prawa miejscowego, ponieważ wprost przyznaje ona określone uprawnienia mieszkańcom powiatu. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ww. przepisu nakazywał uregulowanie, m.in. zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Nie precyzując ani zakresu, ani też sposobu określenia zasad promocji, ustawodawca zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP) pozostawił swobodę w wyborze zarówno metod, jak i sposobu uregulowania zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Taki sposób delegowania do wydawania aktów prawa miejscowego jest zgodny zarówno z art. 94 Konstytucji RP, jak i pozwala każdej radzie powiatu na dostosowanie sposobu wykonywania tego zadania (tj. uregulowania zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych) do lokalnych warunków. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Nie stanowi uregulowania tych zasad § 2 ust. 4 ww. uchwały, zgodnie z którym każdorazowo powoływany komitet inicjatywy obywatelskiej podejmuje czynności związane z kampanią promocyjną i rozpowszechnieniem projektu uchwały obywatelskiej. To bowiem nie komitet inicjatyw uchwałodawczych ma określać zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, ale rada powiatu w drodze uchwały. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak uregulowania w przedmiotowej uchwale jakichkolwiek zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych stanowi istotną wadę, uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej uchwały przez organ nadzoru. Ani bowiem organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakującej regulacji zawartej w uchwale organu stanowiącego powiatu. Tym samym wydanie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego z pominięciem części upoważnienia ustawowego stanowi istotną wadę uzasadniającą, w okolicznościach tej sprawy, stwierdzenie nieważności całej uchwały. W związku z powyższym niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w z związku z art. 42a ust. 5 u.s.p. i art. 75 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a. przez brak zastosowania przez Sąd szczegółowej analizy i wykładni treści art. 42a ust. 5 u.s.p. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, jedynym kryterium nadzoru nad zaskarżoną uchwałą było kryterium legalności i jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, kryterium to zostało prawidłowo zastosowane przez Wojewodę Śląskiego. Niezasadnym są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151, art. art. 148 w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 75 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że złożone przez stronę skarżącą wyjaśnienia dotyczące uchwały w postępowaniu nadzorczym nie miały istotnego znaczenia przy ocenie legalności uchwały i nieuwzględnienia inicjatywy uchwałodawczej samej Rady Powiatu w Lublińcu dokonania zmian w treści przyjętej uchwały w taki sposób, aby usunąć wątpliwości co do jej treści. Przede wszystkim organ nadzoru dopuścił stronę do udziału w postępowaniu nadzorczym i stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. umożliwił złożenie wyjaśnień przez Starostę Lublinieckiego zaznaczając w piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r., że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego mija z dniem 26 kwietnia 2019 r. Mając taką wiedzę Starosta powinna ustosunkować się do wątpliwości organu nadzoru w taki sposób, mógł się z nimi zapoznać Wojewoda Śląski. Termin prowadzenia postępowania nadzorczego ma charakter materialnoprawny i nie podlega ani przywróceniu, ani przedłużeniu, a tym samym w okolicznościach tej sprawy z upływem dnia 26 kwietnia 2019 r. termin ten mijał. Wydając rozstrzygniecie nadzorcze w ostatnim dopuszczalnym terminie (tj. 26 kwietnia 2019 r.) Wojewoda miał utrudnioną możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami Starosty Lublinieckiego sporządzonymi w dniu 25 kwietnia 2019 r. Nie budzi również wątpliwości, że nie został naruszony ani art. 75 § 1 K.p.a. ani też art. 77 § 1 K.p.a. W okolicznościach tej sprawy nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, a dla samej oceny zgodności przedmiotowej uchwały z art. 42a ust. 5 u.s.p. wystarczającym była treść tej uchwały. Istota bowiem zarzutu podniesionego tak przez organ nadzoru, jak i Sąd pierwszej instancji dotyczy braku wykonania delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Nie miała znaczenia i ta argumentacja Powiatu L., w oparciu o którą zadeklarowano zamiar zmiany (nowelizacji) przedmiotowej uchwały. Uchwała ta podlegała ocenie co do jej zgodności z prawem na datę jej wydania, a nie na datę jej ewentualnej zmiany, która i tak zaczęłaby obowiązywać w dacie późniejszej. Tym samym nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji ani art. 151 P.p.s.a., ani też art. 148 P.p.s.a. W tej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę Powiatu Lublinieckiego, a tym samym zasadnie nie stwierdzając naruszenia prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr NPII.4131.1.250.2019 nie mógł zastosować art. 148 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony akt nadzoru. Nie został również naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może orzec na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W okolicznościach tej sprawy, w której organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu a skargę na ten akt nadzoru oddalił Sąd pierwszej instancji, nie zaistniała okoliczność wydania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, a samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne i logiczne. Nie jest też zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepisy te mają charakter przepisów kompetencyjnych, zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w przypadkach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. lub oddalenia skargi w razie zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 151 P.p.s.a. W przypadku zaskarżenia aktu nadzoru, jego ewentualne uchylenie następuje nie na podstawie art. 145, ale art. 148 P.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opubl. w Lex nr 2450637). W tej sprawie do takiego naruszenia nie doszło. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.