III SA/Gd 475/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2008 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r. Starosta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 9 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o uznaniu pobranego w okresie od dnia 9 marca 2007 r. do 30 września 2007 r. zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie 4.353,30 zł za nienależne świadczenie i o zobowiązał K. T. do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 30 października 2007 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2007 r. o wykreśleniu z dniem 1 października 2007 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego K. T. Wpisu do ewidencji dokonano w dniu 31 marca 2005 r. pod numerem [...] z datą rozpoczęcia działalności określoną na 10 kwietnia 2005 r. Organ Tym samym organ uznał, ze pobrany przez w/w zasiłek dla bezrobotnych zgodnie z art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi świadczenie nienależne, które podlega zwrotowi na rzecz Funduszu Pracy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. T. Wojewoda, decyzją z dnia 8 lutego 2008 r., powołując w podstawie prawnej decyzji przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 76 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 marca 2007 r. K. T. został ponownie zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, który pobierał za okres od dnia 9 marca 2007 r. do 30 września 2007 r. Podczas rejestracji strona podpisała na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej i że jej nie zawiesiła, a ponadto w części "D" tej karty nie wykazała, by kiedykolwiek prowadziła działalność gospodarczą. Także w dniu poprzedniej rejestracji, tj. w dniu 7 listopada 2005 r. strona otrzymała egzemplarz "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", zawierający wymogi do uzyskania statusu osoby bezrobotnej , w tym wymóg wyrejestrowania podjętej działalności gospodarczej. W dniu 30 października 2007 r. ujawniono z kolei, że w okresie od 10 kwietnia 2005 r. do 1 października 2007 r. strona posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą podjęła. Na okoliczność tą wskazują również informacje z ZUS i Urzędu Skarbowego. Z kolei od dnia 1 marca 2007 r. strona zawiesiła tylko działalność gospodarczą, gdyż nie zgłosiła jej likwidacji w Urzędzie Skarbowym, jak też nie dokonała jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Tym samym uznać należało, że strona świadomie wprowadziła w błąd Urząd Pracy co do zaistnienia ustawowych przesłanek do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Samo zgłoszenie do organu ewidencyjnego rozpoczęcia działalności gospodarczej i jej podjęcie skutkuje przyjęciem ustalenia, że w sprawie zaistniała przeszkoda natury prawnej do posiadania statusu osoby bezrobotnej i uzyskania prawa do zasiłku. Istnienie tej przeszkody strona de facto zataiła przed Urzędem Pracy, składając podczas rejestracji w dniu 1 marca 2007 r. nieprawdziwe oświadczenie, że nie zawiesiła działalności gospodarczej. Stan faktyczny sprawy wyczerpuje więc znamiona art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania pobranych przez stronę zasiłków dla bezrobotnych za świadczenie nienależnie pobrane. W skardze na powyższą decyzję K. T. wskazał, że organ błędnie przyjął jakoby w okresie od 10 kwietnia 2005 r. do 1 października 2007 r. posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą podjął. Skarżący zarzucił również, że organ błędnie ustalił, ze podał nieprawdziwą informację na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Skarżący podniósł nadto, że wyrejestrowanie z ewidencji prowadzonej przez Urząd Miejski ma charakter tylko ewidencyjny, bowiem do ewidencji działalności gospodarczej nie dokonuje się żadnych zgłoszeń czy zapisów, przeciwnie niż w przypadku ZUS czy Urzędu Skarbowego. Zaprzeczył, że złożył nieprawdziwe oświadczenie, że nie zawiesił działalności gospodarczej, na co dowodem jest zaświadczenie z ZUS. Stwierdził też, że był przekonany, iż dopełnił wszelkich niezbędnych formalności, wobec czego decyzja powinna być uchylona także z uwagi na zasady współżycia społecznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie obalił domniemania wynikającego z wpisu działalności gospodarczej do ewidencji tej działalności odnośnie rozpoczęcia i prowadzenia takiej działalności, a ciężar takiego dowodu spoczywa na skarżącym. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 95/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., iż kwestia czy skarżący podjął pozarolniczą działalność gospodarczą, nie została w sprawie dogłębnie ustalona i wyjaśniona. Nadto treść zaświadczeń ZUS i Urzędu Skarbowego, na których oparł się organ przyjmując, że skarżący podjął faktycznie działalność gospodarczą jest niejasna, bowiem powstaje wątpliwość, czy zaświadczenia te dotyczą "likwidacji" działalności gospodarczej tylko ujętej w ewidencji, czy też działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego faktycznie kiedykolwiek w okresie po dniu 10 kwietnia 2005 r. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił nadto w sposób niewątpliwy, czy dokonywane przez skarżącego czynności w ZUS i Urzędzie Skarbowym były koniecznością związaną z formalnie dokonanym wpisem działalności gospodarczej do ewidencji, czy z faktycznie prowadzoną przez skarżącego działalnością, mając na uwadze fakt pobierania przez skarżącego renty inwalidzkiej. Skarga kasacyjna Wojewody od w/w wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K.T. Wojewoda decyzją z dnia 8 września 2009 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornie strona zarejestrowała działalność gospodarczą, którą - co przyznaje sama strona - podjęła z dniem 10 kwietnia 2005 r. W ocenie organu ciężar dowodu, że zarejestrowana działalność nie została podjęta do dnia jej wyrejestrowania spoczywa na osobie ubiegającej o uzyskanie statusu bezrobotnego. Podjęcie działalności nawet w minimalnym okresie oraz późniejsze jej zawieszenie skutkować musi utratą tego statusu. W rozpatrywanej sprawie strona nie obaliła tego domniemania, zatem fakt podjęcia działalności jak i jej wyrejestrowania jest ewidentny. Tym samym stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a decyzja organu I instancji była w pełni zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.T. nawiązując do faktu wydania dwóch wyroków kwestionujących stanowisko organu jak i faktu, iż pobranie zasiłku nie było zawinione wniósł o uchylenie decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p. p. s. a.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany oceną prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 95/08 i potwierdzoną następnie przez Sąd odwoławczy. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, między innymi: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; (...). W pkt 1 powołanego przepisu chodzi zatem o sytuację, w której bezrobotnemu przyznano prawo do świadczenia pieniężnego, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania, o czym bezrobotny ma obowiązek poinformować urząd pracy. Wypłacane pomimo tego świadczenie ( na skutek niezawiadomienia organu) będzie nienależne, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności. W drugim przypadku ( pkt 2 ) świadczenie będzie pobrane nienależnie wówczas, gdy zostało ono wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd urząd pracy. Skarżący, posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając w okresie od 9 marca 2007 r. do 30 września 2007 r. zasiłek dla bezrobotnych, miał niewykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą - wpis do ewidencji obejmował okres od dnia 10 kwietnia 2005r. do 1 października 2007 r. Podczas rejestracji w urzędzie pracy w dniu 1 marca 2007 r. skarżący złożył natomiast oświadczenie, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Organ drugiej instancji w decyzji z dnia 8 lutego 2008 r. (uchylonej wyrokiem sądu pierwszej instancji z dnia 7 maja 2008 r.) przyjął, że w okolicznościach faktycznych sprawy, pobrane przez skarżącego zasiłki dla bezrobotnych uznać należy za świadczenie nienależne, albowiem do ich wypłaty doszło na skutek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy. Zdaniem organu taki stan faktyczny sprawy wyczerpywał znamiona art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania pobranych przez stronę zasiłków dla bezrobotnych za świadczenie nienależnie pobrane. Dokonując kontroli tej decyzji sąd w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. wskazał, że: "o ile skarżący podjął ( faktycznie) pozarolniczą działalność w okresie od dnia 10 kwietnia 2005 r. do dnia 1 października 2007 r., należałoby rozważyć, czy pobrane przez niego świadczenie pieniężne nie jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem - w ocenie Sądu – "inny przypadek" świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie może polegać także na nie złożeniu przez taką osobę pełnego oświadczenia o swoim statusie." ( str. 9 wyroku ). Nawiązując do tego stanowiska we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił w sposób niewątpliwy, czy w okresie od dnia 10 kwietnia 2005 r. do dnia 1 października 2007 r. skarżący podjął faktycznie pozarolniczą działalność gospodarczą, a po dokonaniu tych ustaleń rozważył, czy pobrany przez skarżącego zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie Wojewoda nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, pomimo że Sąd w powołanym wyroku wskazał na szereg wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem wcześniejszej decyzji – a więc tym, który był znany Sądowi w momencie wydania wyroku z dnia 7 maja 2008 r. - i stwierdził, że bezspornie strona zarejestrowała działalność gospodarczą, którą podjęła z dniem 10 kwietnia 2005 r. Organ powołał się przy tym na treść złożonego przez stronę odwołania z dnia 28 stycznia 2008 r. Tak ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpywał - zdaniem organu - dyspozycję art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ drugiej instancji, wbrew wskazaniom Sądu, nie dokonał dodatkowych ustaleń odnośnie faktycznego podjęcia przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie od 10 kwietnia 2005 r. do dnia 1 października 2007 r. Wskazać trzeba, że gdyby ta okoliczność wynikała wprost z zebranego wcześniej materiału dowodowego, Sąd znając go - w tym treść odwołania z dnia 28 stycznia 2008 r. - nie nakazałby jej organowi wyjaśniać. Nadto Sąd w w/w wyroku stwierdził, że w sytuacji faktycznego podjęcia przez skarżącego działalności gospodarczej we wspomnianym okresie należałoby rozważyć, czy pobrane przez niego świadczenie pieniężne nie jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd wyraźnie zatem wskazał na podstawie jakich przepisów prawa materialnego należało wydać orzeczenie w sprawie. Pomimo tego organ zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia i powołał się na art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Należy przy tym wskazać, że Starosta orzekając w sprawie w pierwszej instancji w decyzji z dnia 11 stycznia 2008 r. również powołał się na ten przepis. Z przedstawionych wyżej rozważań Sądu wynika, że przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy odnosi się do świadczenia, które jest bezrobotnemu wypłacane, pomimo ustania prawa do jego pobierania Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten wyraźnie odnosi się do sytuacji, w której bezrobotnemu zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania. Odnosząc powyższe do ustalonego przez organ w decyzji stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że organ dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy, którą zastosował. W rozpatrywanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją w której skarżący dopiero w trakcie pobierania zasiłku utracił do niego prawo, lecz z brakiem uprawnień do jego pobierania w ogóle, co znalazło potwierdzenie w decyzji Starosty z dnia 22 listopada 2007 r. nr [...]. W takim stanie faktycznym zastosowanie mieć może art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, pod warunkiem, że zachodzą wymienione w nim przesłanki uznania wypłaconego skarżącemu świadczenia za nienależne. Nie bez przyczyny zatem poprzednio orzekając w sprawie organ odwoławczy wskazał w/w przepis jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy orzekając ponownie w sprawie nie zastosował się do wiążącego go z mocy art. 153 p. p. s. a. wskazania co do dalszego postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Konsekwencją naruszenia powołanego przepisu są nadal istniejące wady postępowania wyjaśniającego, tym samym zawarte w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. wskazania dla organu są nadal aktualne. Nadto Sąd stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje oparto na niewłaściwych podstawach prawnych tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych, winien w sposób niewątpliwy, czy w okresie od dnia 10 kwietnia 2005 r. do dnia 1 października 2007 r. skarżący podjął faktycznie pozarolniczą działalność gospodarczą i rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącego mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 76 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 i 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.