I OW 204/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w Bydgoszczy a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Z. T. w sprawie skierowania na badania psychologiczne postanawia: wskazać Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 lipca 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Z. T. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Golubiu-Dobrzyniu o skierowaniu na badania psychologiczne. Zdaniem wnioskodawcy, rozpatrzenie przedmiotowego odwołania leży poza zakresem kompetencji organów Policji. Z dniem 19 stycznia 2013 r. na mocy art. 126 pkt 10 lit. j) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151, poz. 151, ze zm.) uchylony został rozdział 4 w dziale IV ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, regulujący m.in. kwestię kierowania przez organy Policji w trybie postępowań administracyjnych na badania psychologiczne i lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Zgodnie z art. 99 ustawy o kierujących pojazdami obecnie właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest starosta dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ podkreślił, że powołana ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących sposobu rozpoznawania spraw zainicjowanych w okresie obowiązywania uchylonych obecnie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie zakończonych przed dniem 19 stycznia 2013 r. Artykuł 19 k.p.a. nakłada zaś na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania - z urzędu- swojej właściwości - rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w odpowiedzi na wniosek, wniosło o wskazanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wskazało, że przepisy przejściowe i końcowe ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają unormowania, które rozstrzygałoby kwestię właściwości organów w postępowaniach o skierowania na badania psychologiczne, które są w toku tj. w sytuacji gdy została wydana decyzja pierwszoinstancyjna, następnie zaskarżona odwołaniem, które nie zostało rozpatrzone przed dniem 19 stycznia 2013 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nie ulega wątpliwości, że sprawa odwoławcza musi podlegać rozpatrzeniu przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc w niniejszej sprawie, przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu - traktowanym w myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako organ administracji samorządowej a Komendantem Wojewódzkim Policji w Bydgoszczy - będącym organem administracji rządowej, dlatego do rozstrzygnięcia tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Golubiu-Dobrzyniu z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Decyzja w sprawie skierowania na badanie psychologiczne została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanego art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622, ze zm.). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. 124 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawie, która była także przedmiotem decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Golubiu-Dobrzyniu z dnia [...] grudnia 2012r., jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów k.p.a., zawierających ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w Golubiu-Dobrzyniu, dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 19 stycznia 2013 r. w sprawach skierowania kierowców na badania psychologiczne nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta miejskiego (powiatowego) Policji. Uznanie za właściwy organ odwoławczy organu wyższego stopnia wobec organu administracji obecnie właściwego do orzekania w pierwszej instancji miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wówczas należałoby ustalić, który organ jest obecnie właściwy w danym rodzaju spraw do orzekania w pierwszej instancji, aby za organ odwoławczy uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem. W niniejszej sprawie, decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w Golubiu-Dobrzyniu, który nadal istnieje, dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Powiatowego Policji w Golubiu-Dobrzyniu, tj. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 46/13 i I OW 55/13 oraz z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 118/13). W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.