II OSK 1873/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki A z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 1/19 w sprawie ze skargi Spółki A z o.o. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 września 2018 roku Prezydent Miasta Z., powołując się na art. 28, art. 33 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202; zwanej dalej: p.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Teatru obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku teatru położonego na działkach o nr ewid. nr [...] przy ulicy A. [...] w Z. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A z o.o. Następnie decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 1/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A. z o.o., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2018 r. a także zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1014 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji uznał, że organy architektoniczno-budowlane nie wywiązały się w sposób należyty z obowiązku nałożonego w art. 35 ust. 1 p.b. Z dołączonej do projektu budowlanego opinii geologicznej wynika jednoznacznie, że objęta projektem inwestycja została zaliczona do drugiej kategorii geotechnicznej i ma być posadowiona w złożonych warunkach geotechnicznych. W opinii stwierdzono, że ze względu na ilość kondygnacji planowanego obiektu i jego wysokość oraz występowanie gruntów słabonośnych niezbędne jest głębsze rozpoznanie podłoża gruntowo-wodnego, umożliwiającego prawidłowe zaprojektowanie posadowienia planowanego budynku. Autorzy powołanej opinii geotechnicznej jednoznacznie powołując się na rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012r., poz. 463) stwierdzili, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagane jest sporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Do przedłożonego projektu budowlanego takiej wymaganej dodatkowej dokumentacji nie załączono. Tym samym brak jest wymaganej przez przepisy prawa budowalnego opinii. Przepisy prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; zwanego dalej: r.w.t.) nie wyłączają z obowiązku stosowania norm technicznych w odniesieniu do budynków stanowiących własność inwestora. Tym samym organy architektoniczno - budowlane ponownie rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę winny wyjaśnić kwestię zacienienia i przesłaniania przez mający powstać obiekt budowlany pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi również w istniejącej już części budynku teatru. Ponadto organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać oceny czy przewidziana na działkach objętych inwestycją ilość miejsc postojowych odpowiada kryteriom zawartym w § 18 ust. 1 r.w.t. Inwestycja jest planowana w centrum miasta, a jej realizacja spowoduje wyłącznie zabudowanie znacznej części terenu dotychczas niezabudowanego, na którym dodatkowo znajdowały się garaże przeznaczone w następstwie jej realizacji do rozbiórki. Organ winien również wypowiedzieć się co do położenia miejsc postojowych w stosunku do granic z działkami sąsiednimi z uwagi na podniesiony w tym zakresie zarzut w odwołaniu, czego nie uczynił. Organ nie wyjaśnił również sprzeczności jaka występuje między treścią samego wniosku o pozwolenie na budowę, a treścią opisową projektu budowalnego. Wniosek dotyczy bowiem udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i rozbiórkę. Natomiast w części opisowej projektu budowlanego mówi się o konieczności przeprowadzenia rozbiórki dwóch garaży, śmietnika i muru oporowego, zaznaczając jednocześnie, że powyższe obiekty budowlane zostały poddane rozbiórce w ramach odrębnej procedury i nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Brak jest ze strony organów jakichkolwiek rozważań, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku teatru czy też budową nowego budynku. Organ winien wypowiedzieć się w niniejszej sprawie czy wniosek dotyczy przebudowy i rozbudowy, czy faktycznie budowy nowego obiektu. Ponadto uzasadnienie organu II instancji części dotyczącej pominięcia jako stron postępowania podmiotów posiadających tytuł prawny do działek oznaczonych nr [...], nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez niedołączenie do projektu budowlanego wymaganej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia inwestycji objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącego, dołączona informacja dotyczy innego przedsięwzięcia - budynku szkoły medycznej. Do projektu budowlanego dołączono wymaganą informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku Teatru. Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący wydania decyzji w sprawie, w której została już wydana decyzję. Zarówno z treści skargi, jak i akt sprawy administracyjnej wynika, że uprzednio wydaną decyzją odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza, że inwestor nie może ponownie wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego niewykazania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia wynika, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym działek gruntu, na których ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego dołączenia do projektu budowlanego nieaktualnej dokumentacji przedłożonej wraz z poprzednim wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższy fakt, w przypadku, gdy dokumenty te odpowiadają wymogom określonym przez przepisy prawa budowlanego, nie przemawia za zażądaniem przez organ architektoniczno- budowlany nowej dokumentacji w tym przedmiocie. Odnośnie zarzutu dotyczącego szerokości planowanych dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 r.w.t. Sąd stwierdził, że z planu zagospodarowania terenu objętego inwestycją wynika, że zaplanowano zarówno dojścia, jak i dojazdy i brak jest podstaw do przyjęcia, że przewiduje się ciągi pieszo-jezdne, o których mowa w ust. 2 lub że funkcję dojazdów mają spełniać dojścia (ust. 3). Z projektu budowlanego oraz załączonej do niego mapy przedstawiającej przyjęte rozwiązania w tym zakresie nie wynika, aby planowane dojścia i dojazdy pokrywały się oraz że zostały zachowane minimalne ich szerokości, co potwierdził w złożonych wyjaśnieniach na żądanie organu odwoławczego autor projektu. Jednocześnie, jak trafnie wskazał skarżący, w dołączonym projekcie branży drogowej na stronie 7 zamieszczono stwierdzenie "Szerokość ciągów pieszo-jezdnych zmienna". Powyższą rozbieżność organ architektoniczno-budowlany winien wyjaśnić poprzez ustalenie czy przewiduje się ciągi pieszo-jezdne w rozumieniu § 14 ust. 2 r.w.t., a jeżeli tak, to jaką planuje się ich szerokość, w szczególności czy zostanie zachowana minimalna wymagana ich szerokość. W tym zakresie organy nie wypowiedziały się w zaskarżonych decyzjach. W złożonych wyjaśnieniach projektant nie wypowiedział się również w tym zakresie. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 p.b. Organy administracji nie badają prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, jeżeli nie dotyczą one zakresu wynikającego z ww. przepisu. W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo, w sytuacji gdy nie zawiera on oznaczenia promieni łuków dojazdów, które powinny być dostosowane do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, że ww. promienie łuków drogi projektowanej w ramach danej inwestycji nie podlegają kontroli przez organ administracyjny; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy wydały decyzje w sprawie nie zbadając dostatecznie czy inwestor wykazał tytuł prawny, z którego wynika jego prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; 3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy wydały decyzje w sprawie, w której wcześniej zostało już wydane rozstrzygnięcie; 4. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy wydały decyzje w sprawie na podstawie materiału dowodowego, który został sporządzony na potrzeby wcześniejszego postępowania na co wskazują m.in. oznaczenia i daty map stanowiących załączniki do projektu budowlanego nie weryfikując uprzednio ich aktualności. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie jego uzasadnienia. W piśmie dnia 3 lipca 2019 r skarżąca kasacyjnie sprostowała, że we wskazanej w skardze kasacyjnej podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego omyłkowo powołano się na § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zamiast na § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. inwestor stwierdził, że w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd II instancji nie może w żaden sposób poprawiać czy uzupełniać podstaw kasacyjnych. Jedynym odpowiedzialnym za niewłaściwe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest skarżący kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, jednak z jej uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje tą część wyroku, w której Sąd I instancji, pomimo uwzględnienia skargi, nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Tym samym w istocie kwestionowane jest nie rozstrzygniecie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ale częściowo jego uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, jednakże podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska inwestora, dotyczącego braku możliwości sprostowania omyłki we wskazanej podstawie kasacyjnej. Niewątpliwie w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Niemniej w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie rozszerzyła podstaw kasacyjnych, lecz jedynie sprostowała, iż w podstawach tych omyłkowo podano § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, zamiast na § 15 ust. 1 r.w.t. Na oczywistość tej omyłki wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast za zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 15 ust. 1 r.w.t wyjaśnić należy, że pierwszy ze wskazanych przepisów określa zakres badania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wskazując, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei zgodnie z § 15 ust. 1 r.w.t. szerokość, promienie łuków dojazdów oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie. Prawidłowo sporządzony projekt zagospodarowania terenu na właściwej mapie musi zatem spełniać wymogi, o których mowa w ww. normie. Zaś brak odpowiednich naniesień uniemożliwia sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu co do spełnienia tych wymogów. Wprawdzie rację ma Sąd I instancji, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badają prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, jednak podkreślić trzeba, że organy te badają zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak trafnie dostrzegła skarżąca kasacyjnie na str. 11 projektu zagospodarowania terenu oraz na str. 6 projektu branży drogowej wskazano, że do nowoprojektowanego budynku będą dojeżdżać m. in. pojazdy ciężarowe. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy w projekcie uwzględniono wymagania wynikające z § 15 ust. 1 r.w.t. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 15 ust. 1 r.w.t. Rację ma również skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez błędną ocenę, iż organy w sposób dostateczny zbadały kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Jednym z obowiązków, nałożonych na inwestora na podstawie art. 35 p.b., jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem zaś organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie, czy inwestor spełnia ten warunek, ewentualnie - wezwanie go do uzupełnienia zauważonych braków projektu budowlanego (wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., II OSK 2184/20, LEX nr 3210410). Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki stwierdził, że z treści dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia wynika, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym działek gruntu, na których ma być realizowane zamierzone przedsięwzięcie. Tymczasem z załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...]. Natomiast w przypadku działki [...] wskazał, że prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego. Niewątpliwie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, niemniej w sytuacji gdy już na etapie odwołania okoliczność ta była kwestionowania, obowiązkiem organu było szczegółowe zbadanie omawianej kwestii. Uchybienia tego nie dostrzegł Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Wojewody. Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. Przez inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła. W sytuacji gdy po wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor ponownie występuje o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, w zmienionej formie, nie można uznać, iż zachodziła tożsamość sprawy. Sad I instancji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez akceptację dokumentacji, która została sporządzona na potrzeby wcześniejszego postępowania. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, iż w sytuacji gdy dokumenty te odpowiadają wymogom określonym przez przepisy prawa budowlanego, nie ma podstaw do zażądania przez organ architektoniczno- budowlany nowej dokumentacji w tym przedmiocie. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jakikolwiek sposób aby podnoszone przez nią kwestię aktualności map, miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.