III SA/Gl 1047/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku wniosku P.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. Firma Usługowej "A – dalej strona, skarżący- o wznowienie postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z [...] r. nr [...] nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I i II a także umorzył postępowanie w sprawie. Konsekwencją powyższego było określenie należności podlegającej zwrotowi z budżetu Miasta G. na łączną kwotę [...] zł, na którą złożyła się kwota [...] zł z tytułu nałożonej kary pieniężnej oraz odsetki ustawowe od dnia zapłaty w kwocie [...] zł. Rozstrzygnięcie w tym zakresie organ administracji publicznej wydał na podstawie art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54 – dalej ustawa nowelizująca.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto G. w zakresie pkt 3, zobowiązującego stronę odwołującą się do zwrotu należności. Strona odwołująca się podniosła, iż kwota podlegająca zwrotowi winna być obniżona o 12 % stanowiące prowizję należną Skarbowi Państwa. Podkreśliła, że jest stroną postępowania w tym zakresie, albowiem jej praw i obowiązków to dotyczy. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735) dalej k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że strona odwołująca się nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, iż jej obowiązek do zwrotu kary wynika wprost z ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie nie kreowało nowego obowiązku podmiotu. Postępowanie zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nr [...] nie dotyczyło interesu prawnego wnoszącego odwołanie i nie kreowało nowego obowiązku podmiotu, gdyż ten wynika wprost z ustawy. Miasto G. nie mogło zatem złożyć odwołania od decyzji z dnia [...] r. nr [...] skoro nie było stroną postępowania. Miasto G., reprezentowane przez fachowego pełnomocnika złożyło skargę na powyższe postanowienie wnoszą o jego uchylenie i przekazanie sprawy doi ponownego rozpoznania. Zarzuciło mu naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 19060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 11 ustawy nowelizującej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i odmowę przyznanie stronie skarżącej przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na art. 28 k.p.a. i podniósł, że postępowanie dotyczy ciążącego na niej obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwana: "p.p.s.a."), zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja, postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie Sąd zauważa, iż znanym jest mu wyrok o sygn. akt III SA/GL 1025/21 z dnia 2 grudnia 2021r. wydany w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym sprawy ze skargi Miasta G. jednak wyroku tego nie podziela i zauważa co następuje. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie służy wyłącznie stronie postępowania. Natomiast art. 28 k.p.a. stanowi, że stronę jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, użyte w 28 k.p.a. w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie przedmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować" (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113) Natomiast stosownie do wyroku NSA w Warszawie z 2.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926: "Treścią pojęcia interes prawny jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Uwzględniając niezwykłą różnorodność sytuacji prawnej jednostki, ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją RP praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym interesów osób trzecich, należy zadowolić się stwierdzeniem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Z przepisu art. 28 k.p.a. wynika bowiem jedynie wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Jeżeli zatem zostanie stwierdzone, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, to nie jest dopuszczalne określanie stopnia hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy "pośrednio" interesu prawnego, oznacza bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. Sąd orzekający w sprawie w całości podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2021 r., sygn.. akt III SA/Kr 652/21, LEX nr 3260705), zgodnie z którym "Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny – innymi słowy, rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuacją prawną odnośnego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu." Strona skarżąca wywodzi swoją legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego z treści art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że zwrot następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja skutkująca koniecznością zwrotu środków zapłaconych lub ściągniętych od strony w wyniku wykonania decyzji ostatecznej, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, z: budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku gdy środki z tytułu uiszczonej opłaty albo nałożonej kary wpłynęły do tego budżetu na podstawie art. 64g ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym albo art. 140ae ust. 1 tejże ustawy Należy zwrócić uwagę, że obciążający jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek zwrotu uiszczonej kary pieniężnej ma charakter pochodny względem uprawnienia przewoźnika do domagania się zwrotu tego świadczenia. W istocie służy on wyłącznie wykonaniu decyzji organu. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy obowiązek zwrotu świadczenia w budżecie gminy wynika bezpośrednio z ustawy, tj. z wskazanego powyżej treści art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej, nie jest natomiast kreowany przez decyzję. W istocie stronami postępowania są przewoźnik i właściwy inspektor transportu drogowego, natomiast nie jest nim gmina, jakkolwiek ma interes faktyczny w orzeczeniu kary pieniężnej jako beneficjent środków z tego świadczenia. Spór w sprawie wynikający z faktu wniesienia przez Miasto G. odwołania od decyzji z [...] r. nr [...], sprowadza się do tego, czy zwrotowi z budżetu gminy winna podlegać kwota kary w pełnej wysokości czy pomniejszona o należną Skarbowi Państwa prowizję. Ta sprawa jednak nie powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym z zakresu transportu drogowego, gdyż celem art. 18 ust. 9 pkt 1 ustawy nowelizującej jest zapewnienie przewoźnikowi szybkiemu zwrotu uchylonej kary pieniężnej wraz z ustawowymi odsetkami. Ewentualne rozliczenia między gminą a Skarbem Państwa winny być dokonane w drodze wzajemnego porozumienia a w razie jego braku w postępowaniu przed sądem powszechnym, a to w związku z art. 165 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, natomiast nie w postępowaniu administracyjnym, którego gmina nie jest stroną, gdyż dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego przewoźnika. W konsekwencji powyższego, gdy Miasto G. nie było stroną w ujęciu materialnoprawnym w postępowaniu z wniosku P.W. o wznowienie postępowaniu zakończonego decyzją z dnia [...] r nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I i II prawidłowym było wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego postanowienia o niedopuszczalności wniesienia przez stronę odwołania od decyzji z dnia [...] r . [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]. Jak stanowi art. 127 prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej przysługuje stronie. W myśl zaś art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Skoro Miasto G. nie było stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. nr [...] nie służyło mu prawo zakwestionowania legalności decyzji poprzez wniesienie odwołania. W konsekwencji stwierdzenie zaskarżonym postanowieniem przez organ odwoławczy o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Miasto G. znajdowało oparcie w obowiązującym prawie. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.