II OW 97/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do zakończenia postępowania wszczętego w sprawie doprowadzenia zagospodarowania terenu nieruchomości do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] a Prezydentem Miasta [...], w którym wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...]jako organu właściwego do zakończenia postępowania wszczętego przez uczestnika postępowania w dniu 5 listopada 2019 r. w sprawie doprowadzenia zagospodarowania terenu nieruchomości złożonej z działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] [...] w [...], do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Prezydent Miasta [...], przekazując mu powyższe postępowanie administracyjne stwierdził, że na podstawie pozyskanych dokumentów i ustaleń poczynionych w toku kontroli "prowadzona na przedmiotowej nieruchomości niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działalność - magazynowanie rusztowań budowlanych na utwardzonym placu, czyli w przestrzeni otwartej a nie zabudowanej, skutkuje hałasem i zanieczyszczeniem, a więc utrudnieniami w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości". Jednocześnie podkreślił, że mając na uwadze, że "nieruchomość jest zabudowana i zagospodarowana na podstawie zgłoszeń i pozwoleń na budowę - to naruszenie zapisów miejscowego planu należy traktować jako naruszenie warunków pozwolenia na budowę oraz eksploatację obiektu budowlanego niezgodnie z jego funkcją; stanowi to okoliczności opisane w art. 59a oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane". Jednocześnie uznał, iż "stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo budowlane, zwłaszcza zaś art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59a oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, postępowanie w tej sprawie powinien prowadzić tut. organ - stąd sprawa podlega rozpoznaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe stanowisko jest błędne. Organ ten podniósł, że Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu działki położonej na obszarze, na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego. Jednocześnie nie wystąpiły jakiekolwiek zmiany w przestrzeni prawnej zmieniające właściwość rzeczową na rzecz organów nadzoru budowlanego w stosunku do spraw dotyczących zmian zagospodarowania terenu działki w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie w tych okolicznościach postępowania przez Prezydenta Miasta innemu organowi uznać należy za niewłaściwe. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. reguluje bowiem wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania, o czym świadczy zarówno treść przywołanego przepisu jak i zamieszczenie ich w rozdziale I działu II "wszczęcie postępowania". Natomiast, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć wszczęte przez siebie postępowanie przez wydanie decyzji. W razie stwierdzenia braku kompetencji do załatwienia sprawy w trakcie trwającego już postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji powinien natomiast zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) w związku z wystąpieniem bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł, że przeprowadził czynności kontrolne oraz postępowanie wyjaśniające zgodnie z właściwościami. Dokonane ustalenia stanowiły podstawę podjętych działań naprawczych jednak wyłącznie w zakresie posiadanych kompetencji względem nieprawidłowości mających miejsce na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...], zabudowanej wskazanymi w zgłoszeniu Prezydenta Miasta budynkami. Natomiast, mające znamiona zmiany zagospodarowania terenu działania właścicieli polegające na gromadzeniu rusztowań i sprzętu budowlanego, stwierdzono na działce niezabudowanej, o nr ewid. [...], obręb [...]. Takie zachowanie władających nieruchomością może co najwyżej być zmianą zagospodarowania terenu, która w razie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wniósł o jego oddalenie, względnie orzeczenie, że organem właściwym do zakończenia postępowania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Prezydent Miasta [...]wskazał, że z uwagi na faktyczne prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]spór kompetencyjny w niniejszej sprawie nie występuje. Jeśliby jednak występował, fakt iż dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę placu składowego czy magazynowego inwestor winien uzyskać uprzednią decyzję o pozwoleniu na budowę sprawia, że spór kompetencyjny dotyczący zgodności jej zagospodarowania z prawem należy rozstrzygnąć poprzez orzeczenie, że sprawa należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Plac składowy jest bowiem samodzielnym obiektem budowlanym, a więc przekształcenie nieruchomości w taki sposób, że stanowi ona miejsce składowania nie może być traktowane jako kwestia wyłącznie robót przy utwardzeniu terenu czy też zgodności zagospodarowania z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny powstał w związku z uzyskaniem przez Prezydenta Miasta [...] informacji o niezgodności zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obręb [...]), polegającej na magazynowaniu rusztowań budowlanych na utwardzonym placu, z obowiązującymi na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). A zatem, organy administracji w każdej sprawie mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, wynika, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w sprawach wymienionych w tym przepisie. Stwierdzenie zatem właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w niniejszej sprawie musiałoby się opierać na ustaleniu, że sprawa ta dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych ustawą - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy nieruchomości, na której doszło do zmiany zagospodarowania terenu położonej na obszarze, na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podkreślono że czynności kontrolne przeprowadzone na nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] ujawniły wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, częściowego utwardzenia działki oraz wystąpienia na działce rusztowań i sprzętu budowlanego i ustalenia te stanowiły podstawę podjętych przez organ nadzoru budowlanego działań naprawczych jednak wyłącznie w zakresie posiadanych kompetencji względem nieprawidłowości mających miejsce na działce o nr ewid. [...] zabudowanej wskazanymi przez Prezydenta Miasta budynkami. Natomiast na działce o nr ewid. [...] zgromadzone są rusztowania i sprzęt budowlany. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - § 3. Postępowanie z urzędu wszczyna się zaś poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] zawiadomił J. C., R. C. i P.S. (zawiadomienie z dnia 5 listopada 2019 r.) o wszczęciu z urzędu w dniu 5 listopada 2019 r. postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia zagospodarowania terenu nieruchomości złożonej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. [...] [...] w [...] do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Nadto zawiadomił o terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Oględziny te przeprowadzono w dniu 7 stycznia 2020 r. i sporządzono protokół z tej czynności. Podjęcie takich czynności świadczy o prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta [...]. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nakłada na ten organ obowiązek jego zakończenia. Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej - art. 104 § 1 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia zagospodarowania terenu nieruchomości złożonej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. [...][...] [...] w [...] do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (sygn. sprawy [...]), jednak postępowania tego nie zakończył. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta [...] winien postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób. Ponadto podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293) - dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 - tj. zmiany która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku - bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednak, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa bowiem kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Interpretując w tych okolicznościach art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Przedstawione wyżej stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał na gruncie spraw w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16; z z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08 – publik. CBOSA), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tymi organami a organami nadzoru budowlanego (por. postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OW 18/19; z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OW 29/19; z dnia 20 lutego 2020r. sygn. akt II OW 148/19; NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08 – publik. CBOSA). Z powyższych względów należy uznać, że do załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany zagospodarowania nieruchomości sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], organem właściwym do prowadzenia postępowania jest Prezydent Miasta [...]. Skoro Prezydent Miasta [...] wszczął i prowadzi postępowanie w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie jest właściwy do wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności stwierdzić należy, iż organ ten powinien wszczęte postępowanie administracyjne zakończyć wydaniem odpowiedniej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty bądź kończącej postępowanie w inny sposób. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jeżeli wniosek dotyczy kilku spraw, w tym także sprawy, do załatwienia której organ, do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy, to wówczas organ ten winien prowadzić i zakończyć sprawę, w której wszczął i prowadził postępowanie administracyjne i jednocześnie pouczyć wnoszącego podanie, że w tej innej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu – art. 66 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i odpowiedzi na ten wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] podjął czynności w ramach kompetencji przewidzianych w ustawie - Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.