II GSK 281/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Jacek Chlebny NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. "D." E. K., K. K. Spółki Jawnej w N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1972/06 w sprawie ze skargi M. "D." E. K., K. K. Spółki Jawnej w N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dopłat i odsetek od kredytu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od M. "D." E. K., K. K. Spółki Jawnej w N. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1972/06, odrzucił skargę M. D., E. K., K. K. - spółki jawnej w N. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zwrotu dopłat i odsetek od kredytu o symbolu BR-14, określone przez stronę skarżącą mianem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako oczywiście bezprzedmiotowej. Orzekając w tym stanie sprawy Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) – dalej: p.p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś art. 3 § 2 powołanej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności enumeratywnie w przywołanym przepisie wymienione jak i na bezczynności organów w przypadkach tam wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wywodził, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. - o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264) - nie posiada statusu organu administracji publicznej a decyzje wydawane są przez Prezesa AR i MR, Dyrektorów Oddziałów Regionalnych i Kierowników Biur Powiatowych tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo z [...] września 2004 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jak również zakres zaskarżonego pisma nie mieści się w katalogu decyzji administracyjnych, jakie Prezes AR i MR może wydać. Zaskarżone pismo nie jest też którymkolwiek z pozostałych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono nadto, iż w umowie cywilnoprawnej zawartej między Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a Bankiem Gospodarki Żywnościowej S.A. w dniu [...] listopada 1999 r. w przedmiotowej sprawie strony ustaliły, iż rozstrzyganie wszelkich sporów należy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na siedzibę Agencji. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia - domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm – M. D., E. K., K. K. spółka jawna w N. sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - art. 45 i 47 p.p.s.a. przez niedoręczenie odpisu odpowiedzi na skargę skarżącej, a nadto - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wniesiona sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że z uwagi na niedoręczenie jej odpisu odpowiedzi na skargę nie znała stanowiska organu i nie mogła ustosunkować się do zarzutu bezprzedmiotowości skargi. W ocenie strony tymczasem sprawa nie jest oczywiście bezprzedmiotowa, gdyż - zgodnie z wyrokiem wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06 - odmowa przyznania dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych następuje w drodze decyzji administracyjnej, które podlegają kontroli administracyjnej stosowanie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AR i MR wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm. W ocenie organu brak przepisu, który nakazywałby doręczanie odpowiedzi na skargę w przypadku skierowania sprawy na posiedzenie niejawne celem ustalenia właściwości sądu. Za niezasadny organ uznał też zarzut błędnego ustalenia przez WSA braku trybu administracyjnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna, granicami której Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy), może być oparta na dwojakiego rodzaju podstawach, a to na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź też na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika zatem, że tylko takie naruszenie przepisów postępowania sądowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, uzasadniającą wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Analizując pod tym kątem sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że niewątpliwie w myśl art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony (zdefiniowanego art. 45 powołanej ustawy) należy dołączyć jego odpisy dla doręczenia ich stronom. Niedoręczenie stronie odpisu złożonej przez organ odpowiedzi na skargę stanowi zatem uchybienia proceduralne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadnie przyjmuje się, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania choćby prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku zaś autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, że brak znajomości stanowiska organu nie pozwolił skarżącemu ustosunkować się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu bezprzedmiotowości skargi. Wobec powyższego wskazać należy przede wszystkim, że bezprzedmiotowość skargi skutkuje umorzeniem postępowania, na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. Tymczasem zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził bowiem, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Godzi się zauważyć, że sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu badać czy zastały zachowane przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określone w art. 58 § 1 p.p.s.a., w tym czy przedmiotem skargi jest akt lub czynność objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 ustawy. Właściwość sądu jest przy tym przesłanką obiektywną, niezależną od stanowisk prezentowanych przez strony postępowania. Z tych też względów zarzut niedoręczenia odpowiedzi na skargę i - w konsekwencji - niemożność ustosunkowania się wobec jej treści nie uzasadnia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Chybiony jest też zarzut błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniesiona skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej zaskarżone pismo Prezesa AR i MR nie jest decyzją administracyjną. Odmienny pogląd strony nie znajduje oparcia w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06. W wyroku tym sąd przyjął, że zarówno przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" jak i odmowa przyznania takiego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). Jak więc widać wyrok ten wydany został na tle innego stanu faktycznego i prawnego. W rozpatrywanym przypadku art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie znajdował zastosowania, nie mógł zatem stanowić podstawy prawej do wydania decyzji. Zgodzić należy się z poglądem, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w graniach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) oraz z zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż istnienia podstaw do działania w formie władczej i jednostronnej przez wydanie decyzji administracyjnej nie można domniemywać; podstawę wydania decyzji stanowić mogą tylko przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego ("Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" wyd. 8; B.Adamiak/J.Borkowski; Wydawnictwo C.H. Beck 2006, str. 465, teza 3). Poza sporem rozpoznawana sprawa dotyczy dopłat do oprocentowania kredytów udzielonych przez bank na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej między Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Bankiem Gospodarki Żywnościowej S.A. w W. Umowa ta określała - zgodnie z wymogiem § 8 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. - w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U nr 16, poz. 82 ze zm.) - m.in. warunki zwrotu Agencji dopłat w razie udzielania lub wykorzystania kredytu niezgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia albo naruszenia przez kredytobiorcę warunków umowy kredytowej. Wskazać należy też, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. - o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) Agencja wykonując swoje zadania przez dopłatę do oprocentowania kredytów realizuje je za pośrednictwem banków lub innych osób prawnych w oparciu o umowy zawierane przez Agencję z tymi podmiotami. Nadto przepis art. 11 a ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy cywilnoprawnej - jak w niniejszej sprawie - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z powyższego wynika zatem, że pisemne wezwanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontrahenta (tj. BGŻ SA) do zwrotu dopłat i odsetek, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania, nie ma waloru decyzji administracyjnej a tym samym pismo to nie jest aktem ani czynnością objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).