II OSK 3476/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 541/18 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Kr 541/18, oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora: A. sp. z o.o. w K. dla zamierzenia budowlanego pn. "Budynek usługowo-biurowy (podpiwniczony) wraz z instalacjami wewnętrznymi (systemem SSP, wentylacją mechaniczną, klimatyzacją, ogniwami fotowoltaicznymi wraz z zagospodarowaniem terenu (ciągiem komunikacyjnym, małą architekturą), zbiornikiem na wody opadowe, szczelnym zbiornikiem wybieralnym na nieczystości ciekłe, instalacją kanalizacji deszczowej oraz sanitarnej, przyłączem wody, oświetleniem zewnętrznym, instalacją wody hydrantowej, instalacją zasilania zbiorników) na działkach nr [...],[...],[...]; przyłączem zasilania elektroenergetycznego na dz. nr [...],[...]; przebudową sieci wodociągowej wraz z budową przyłącza na dz. nr [...],[...]; rozbiórka przyłącza elektroenergetycznego zasilania podstawowego, przyłącza gazu, przyłącza kanalizacji oraz zbiornika wybieralnego na dz. nr [...] - na dz. nr [...],[...],[...] obręb [...], gmina Z.". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. S.A. w K. – właściciela działek nr [...],[...],[...] w B. sąsiadujących z terenem inwestycji, Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji opisanej powyżej. Od decyzji tej odwołała się spółka S. S.A. w K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.; w zw. z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do WSA S. S.A. w K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że zarzuty skargi w zakresie materialnoprawnym sprowadzają się w gruncie rzeczy do dwóch kwestii: braku zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przedłożoną przez inwestora i zaakceptowaną przez organy oraz braku zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu obliczania parametru powierzchni zainwestowania. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił kwestie związane z zarzutami dotyczącymi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, tj. decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zmienioną następnie ostateczną decyzją ww. organu z dnia [...] marca 2017 r. Sąd podniósł, iż skarżąca twierdzi, że z porównania samej nazwy (opisu) przedsięwzięcia wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w zaskarżonej decyzji wynika, że ich zakresy są różne, przy czym różnicy upatruje w nazwie inwestycji – zatwierdzonej zaskarżoną decyzją i objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Po pierwsze obie ww. decyzje dotyczą inwestycji zlokalizowanej na tożsamych działkach: [...],[...],[...] obr. [...] Z. Obie decyzje dotyczą budowy budynku usługowo – biurowego wraz z różnymi instalacjami i zagospodarowaniem terenu oraz zaprojektowanymi miejscami postojowymi. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przyjęto jednokondygnacyjny garaż podziemny, przy założeniu 106 miejsc postojowych (27 zewnętrznych i 79 w garażu podziemnym-k. 240 akt adm). Natomiast w zaskarżonej decyzji projekt budowlany przewiduje 94 miejsca postojowe w tym 27 miejsc zewnętrznych i 67 miejsc w garażu podziemnym (k. 40.4 projektu tom I). Jest to ilość nieznacznie mniejsza, więc tym bardziej wpływ na środowisko nie zmieni się na jego niekorzyść - będzie nieznacznie mniejszy niż założony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym zasadnicze założenia przyjęte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście ochrony środowiska - są spójne. Podobnie rzecz się ma z pozostałymi parametrami zabudowy, co wynika z porównania zestawienia poszczególnych powierzchni z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (zmienionej decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2017 r.) oraz z projektu budowlanego (k. 38-39 projektu budowlanego). Sąd wskazał, że: 1. powierzchnia 1669,32 m² wskazana została w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Starosty K., za którym to pismem przekazał odwołanie od decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. (k. 186 akt adm). Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę Małopolskiego; 2. powierzchnia 2862,43 m² jak wynika z treści skargi wskazana została przez skarżąca (a nie organy) w uzupełnieniu odwołania z dnia [...] października 2016 r. Pisma tego nie ma w aktach sprawy, nie ma to jednak znaczenia, gdyż odwołanie to dotyczyło decyzji następnie uchylonej przez organ II Instancji; 3. powierzchnia 2874,29 m² wskazana została przez organ I instancji w wezwaniu skierowanym do inwestora (k. 212 akt adm.) z [...] marca 2017 r. o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 4. powierzchnia 3159,57 m² to powierzchnia wskazana w projekcie budowlanym (karta 40.8 tom I) zatwierdzonym zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę; powierzchnia ta wynika również z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (pkt 11 tabeli) . Tym samym w podjętym przez organ, obecnie kontrolowanym, rozstrzygnięciu nie ma, zdaniem Sądu, żadnej sprzeczności czy niejasności co do powierzchni użytkowej parkingów wraz z towarzysząca infrastrukturą. Sprzeczności tych nie ma również pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia a zatwierdzonym projektem budowlanym. Fakt uprzedniego wskazywania różnych powierzchni przez organy i samą skarżącą nie może mieć wpływu na ocenę obecnie dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń, które pozostają w zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wojewoda nie miał, w ocenie Sądu, obowiązku odnoszenia się do wszystkich powierzchni, które pojawiały się w poprzednio prowadzonych postępowaniach. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że jak wynika z treści skargi, błędnego obliczenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania skarżąca upatruje w niewłaściwym obliczeniu powierzchni zabudowy liczonej według przepisów odrębnych. Zdaniem skarżącej należy zsumować: powierzchnie utwardzone znajdujące się pod nadwieszeniem parteru - z rzutem pionowym tych nadwieszeń (elewacja parteru jest "cofnięta" w stosunku do elewacji pierwszego pietra), czyli de facto powierzchnię pod nadwieszeniem wliczyć należy dwukrotnie do powierzchni zainwestowania. Konsekwencją takiego sposobu obliczania powierzchni zainwestowania a uprzednio zabudowy, jest przekroczenie dopuszczalnego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania ustalonego na 70 %. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi przywołanej w uzasadnieniu wyroku Polskiej Normy, zasadą jest wyznaczanie powierzchni zabudowy budynku poprzez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jednak równocześnie zawiera ona przykładowe wyliczenie elementów drugorzędnych, których do powierzchni zabudowy się nie wlicza. Są to przykładowo daszki czy występy dachowe. Taka regulacja wskazuje, że przy różnorodnych możliwych rozwiązaniach architektonicznych nie zawsze rzut pionowy krawędzi budynku najpełniej odzwierciedla zabudowaną, czyli zajętą przez budynek, powierzchnię terenu. W sytuacji zatem gdy do powierzchni zainwestowania wliczono teren pod "nadwieszeniem" jako teren utwardzony, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby wliczać go po raz drugi jako teren powierzchni zabudowy budynku. Z zawartej bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji "powierzchni zainwestowania" wynika również, że lokalny prawodawca nakazuje w ramach tego parametru zliczyć wszystkie tereny projektowanej inwestycji, niebędące terenem biologicznie czynnym. Tak też zostało w niniejszej sprawie uczynione. Nie jest też w ocenie Sądu I instancji uzasadniony zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b., poprzez zaniechanie badania całości projektu i wniosku pod względem zgodności z prawem. Przywołany przepis to norma kompetencyjna regulująca zadania zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z tym przepisem do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek ten w zależności od rodzaju organu (architektoniczno-budowlanego lub nadzoru budowlanego) ma inny zakres i znaczenie, a jego szczegóły reguluje właśnie prawo budowlane. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyłożył swój zakres obowiązków dotyczących sprawdzania projektu budowlanego, z którymi to poglądami Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zgodził się w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. S.A. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności tego, jakie środki przedsięwziął organ w celu zbadania kwestii czy zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kwestii zakwalifikowania zamierzenia budowlanego jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 p.b. poprzez ustalenie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy w niniejszej sprawie z uwagi na przyjęcie błędnych obliczeń, Sąd I instancji nie uwzględnił, iż został przekroczony wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania ustalony na 70%, co w konsekwencji stanowi o wadliwości projektu budowlanego; 3) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b. poprzez przyjęcie, że w zakres obowiązków organu nie wchodziło zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., stwierdzić trzeba, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – organ odwoławczy wystarczająco umotywował swoje stanowisko co do zgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz co do oddziaływania zamierzenia budowlanego na środowisko. W szczególności zaznaczył, że przedmiotowe parametry podane zostały dla całego terenu objętego wnioskiem i znajdują odzwierciedlenie w zatwierdzonym skarżoną decyzją projekcie budowlanym, a wyjaśnienie spełnienia projektowanych parametrów planowanej inwestycji z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz klasyfikacji przedsięwzięcia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostało wyjaśnione w opisie do projektu zagospodarowania terenu. Organ trafnie przy tym stwierdził, że fakt, iż odwołujący nie zgadza się z przyjętym rozstrzygnięciem nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Sąd I instancji słusznie zaakceptował to stanowisko, szczegółowo odnosząc się do powyższych kwestii. Rozważył przy tym podnoszone przez stronę wątpliwości i należycie uzasadnił poczynione ustalenia. Prawidłowo w tej sytuacji zastosował art. 151 p.p.s.a., bowiem – skoro organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku przedstawiono dokładnie przyczyny, dla których uznano, że zatwierdzany projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodzić się w szczególności należy z Sądem I instancji, że gdy do powierzchni zainwestowania wliczono teren pod "nadwieszeniem" jako teren utwardzony, to nie ma racjonalnego powodu, aby wliczać go po raz drugi jako teren powierzchni zabudowy budynku. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował przyjęty przez organ wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania. WSA, podobnie jak organ architektoniczno-budowlany, nie miał uzasadnionych podstaw do uznania, że projekt budowlany jest wadliwy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b. "poprzez przyjęcie, że w zakres obowiązków Organu nie wchodziło zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi", zauważyć wypada, że jak trafnie wskazywano w orzecznictwie NSA, przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b. jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę realizowany przede wszystkim poprzez badanie, czy do projektu budowlanego zostało dołączone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ramach tego badania nie można wykluczyć sytuacji, w której organ administracji, na którym spoczywa obowiązek określony w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b., dostrzeże oczywiste naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z 23.09.2021r., II OSK 2598/20, LEX nr 3241826). W niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził postępowanie stosownie do powyższego unormowania. Nie dostrzegając zaś przy badaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oczywistego naruszenia tych przepisów, nie miał podstaw do kwestionowania przedmiotowego projektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.b. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.