I OSK 925/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy T. W. po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 209/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność G. S. A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 209/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność G. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - 1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 maja 2017r. w terminie 14 dni; 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. M. M. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność G. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "G. S.A.") w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia 25 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagała się udostępnienia informacji publicznej następującej treści: 1) czy G. S.A. zleca reklamy/ogłoszenia płatne, które ukazują się w gazecie B. wydawanej na terenie J.? W jakich okresach? 2) o podanie wszelkich kosztów/wydatków jakie zostały poniesione przez G. S.A. i realizowane przez B. Sp. z o. o. ul. G. w J. (w tym wydawnictwa gazety B.), w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. 3) o podanie wszelkich kosztów/ wydatków jakie zostały poniesione przez G. S.A. i realizowane przez O. Sp. z o.o. z siedzibą ul. P. w M. w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. 4) o udostępnienie skanów kopii wszystkich faktur i innych dokumentów, w tym umów dot. wszystkich zleceń i usług realizowanych przez B. Sp. z o.o. ul. G. w J. (w tym wydawnictwa gazety B.) oraz O. Sp. z .o.o. z siedzibą ul. P. w M., a także związanych z zamówieniem publicznym. Skarżąca podkreśliła, że do dnia złożenia skargi G. S.A. nie udostępniła żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę organ - Zarząd G. S.A. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, mimo że G. S.A. należy do podmiotów, o których mowa w art.,4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. a w konsekwencji tego zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej w ograniczonym obszarze wyznaczonym treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy. Wnioskowane informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywanymi przez G. S.A. zadaniami publicznych, ale zadaniami marketingowymi i wydatkami na promocję oraz reklamę. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że G. S.A. należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Prowadzi działalność w zakresie zadań własnych samorządu województwa polegających na prowadzeniu gospodarki wodnej, a w szczególności zarządzaniu i utrzymaniu zbiorników wodnych, produkcji i dystrybucji wody pitnej, budowie i utrzymaniu infrastruktury wodociągowej o zasięgu województwa i ochronie środowiska. Jej działalność polega zatem wyłącznie na wykonywaniu zadań publicznych. Podejmowane przez nią zadania marketingowe i wydatki na promocję i reklamę związane mogą być wyłącznie z prowadzoną działalnością. Dotyczą zatem wykonywania zadań publicznych, a w toku prowadzonego postępowania nie zostało wykazane, by wydatki te mogły być związane z innymi działaniami niż wykonywane w celach statutowych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę i w piśmie przekazanym skarżącej, wydatki ponoszone na reklamę i promocję G. S.A. pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu gospodarki wodnej, przez co nie straciły charakteru informacji publicznej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Przesłankę określoną jako "dysponowanie majątkiem publicznym" zdefiniować można jako - mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym. Jak wynika z informacji przedstawianych na stronach BIP status własnościowy G. S.A. pozwala stwierdzić, że znaczącą część jej majątku stanowi mienie komunalne. Jej sytuacja finansowa odpowiada zatem definicji "dysponowanie majątkiem publicznym", pozwalającej na zaliczenie do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Tymczasem, organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku skarżącej w sposób i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem zarzut bezczynności Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadniony i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., Sąd, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej w sposób odpowiadający regulacji omawianej ustawy (art. 4 ust. 3 i 5 w związku z art. 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy), organ uwzględni wyżej poczynione rozważania. Dodatkowo, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie WSA miał na uwadze, że organ nie pozostawał bierny, bo po wniesieniu skargi udzielił pisemnej odpowiedzi, a niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie z uwagi na to, że żądane do udostępnienia informacje nie stanowią informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, zarzucono: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit e u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczne, a w konsekwencji przyjęcie, że G. S.A. pozostawało w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że żądanej informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem G. S.A. nie pozostawała w bezczynności; 2) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez uznanie, że G. S.A. jest samorządową osobą prawną, a tym samym zobowiązania jest do udostępniania wszelkich informacji o jej majątku, podczas gdy G. S.A. z całą pewnością nie jest wojewódzką osobą prawną, albowiem nie należy do osób prawnych które mogą być tworzone wyłącznie przez województwo, a taki wymóg nakłada przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z2016 r., poz. 486 ze zm.), 3) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa poprzez uznanie, że żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną z uwagi na to, że dotyczą gospodarowania mieniem publicznym w sytuacji, gdy własność G. S.A. jako Spółki w której pozycję dominującą ma województwo, niebędącej przy tym spółką wojewódzką zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowi mienia województwa, a tym samym nie jest mieniem publicznym, a w konsekwencji za informacje publiczne dotyczące mienia publicznego uznać można jedynie informacje o dochodach i stratach tej spółki, a także informacje o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, 4) naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skoro G. S.A. wykonuje zadania użyteczności publicznej, należące do zadań samorządu województwa, to tym samym wszelkie informacje odnoszące się do jej funkcjonowania będą informacją publiczną podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie informacje dotyczące działalności reklamowej i promocyjnej nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej przez spółkę prawa handlowego, nawet jeżeli działalność Spółki ograniczona jest wyłącznie do tego rodzaju działań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W szczególności nie jest zasadny zarzut wymieniony w punkcie 2, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji obowiązek skarżącej kasacyjnie rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wywiódł z faktu, że Spółka jest wojewódzką osobą prawną w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Analiza uzasadnienia dowodzi, że o wyniku orzeczenia Sądu pierwszej instancji przesądziło uznanie, że skarżąca kasacyjnie "wykonuje zadania publiczne", a dodatkowo także "dysponuje majątkiem publicznym". Powyższa uwaga odnosi się również do zarzutu sformułowanego w punkcie 3 naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Sąd pierwszej instancji wyraźnie akcentował, że obowiązek skarżącej stosowania się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika wyłącznie z tego, że jest ona osobą prawną w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz przede wszystkim z tego, że jest osobą prawną, która wykonuje zadania publiczne. Stąd próba ograniczenia przez skarżącą kasacyjnie udostępnianych informacji tylko do tych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy tj. do informacji o dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, już tylko z tego względu nie mogła być skuteczna. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji, uznając, że koszty związane z promocją i reklamą Spółki związane są z wykonywaniem przez nią zadań publicznych w ogóle nie nawiązywał do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanego jako naruszony w zarzucie 1 w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy. Bez względu jednak na powyższe, prezentowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd zawężający informację publiczną – w przypadku osób prawnych w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – tylko do informacji o ich dochodach i stratach oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat – nie jest prawidłowy. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już skarżącej, że jej rozumienie tego przepisu nie jest prawidłowe. W wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 824/16 wydanym także w następstwie skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. Sąd ten wskazał: "Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy odczytywać łącznie z art. 1 ust. 1 ud.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w celu odkodowania pojęcia informacji publicznej. W kontekście podniesionego zarzutu istotne jest przy tym zwrócenie uwagi, że przepis art. 6 ust. 1 zawiera przykładowy katalog informacji, którym ustawodawca przypisuje charakter informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest w szczególności informacja o majątku publicznym. Konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu. Konstrukcja omawianego przepisu daje podstawy do przyjęcia, że pojęcia i zwroty użyte w jego treści mają charakter autonomiczny na tle u.d.i.p. w tym sensie, że dotyczą informacji publicznej o majątku publicznym. Odwoływanie się zatem do rozumienia pojęcia "dochodu" przyjętego w przepisach prawa podatkowego nie znajduje podstaw i to nie tylko dlatego, że prawo finansowe charakteryzuje się znaczną autonomią, lecz również z tego względu, że pojęcie dochodu używane jest w przepisach obowiązującego prawa w różnych znaczeniach odbiegających od jego definicji przyjętej w prawie podatkowym, czego przykładem mogą być regulacje szeroko rozumianego prawa pomocy społecznej. Dochód w języku polskim rozumiany jest jako "wpływy pieniężne uzyskiwane przez określony podmiot" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 179). Mając to na uwadze oraz akceptując pogląd prezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym na gruncie u.d.i.p. uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 11, Lex 2018), należy przyjąć, że skoro informacje o "dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat" są informacjami publicznymi o majątku publicznym, to pojęcia dochodu i dysponowania nim w rozumieniu tego przepisu należy co do zasady wiązać z kwestią powiększania majątku publicznego poprzez uzyskiwane wpływy pieniężne i dysponowaniem nimi, a pojęcia straty i sposobu ich pokrywania z kwestią pomniejszania majątku publicznego i sposobów niwelowania tego pomniejszenia. Przykładowy katalog "informacji publicznych o majątku publicznym" zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie daje podstaw do ustalania treści przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" poprzez przeciwstawianie sobie pojęć użytych w poszczególnych elementach (poszczególnych literach a-g) tego katalogu." Podzielając w pełni powyższe stanowisko, zarzuty zawarte w punktach 1 i 3 nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ostatni z zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy także okazał się chybiony. Wykonywanie zadań publicznych, a przede wszystkim fakt, że działalność Spółki ogranicza się w istocie do ich realizacji, co wynika z jej statutu, zdeterminowało charakter żądanej informacji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro całość działalności Spółki koncentruje się na wykonywaniu zadań użyteczności publicznej to wszelkie działania marketingowe i promocyjne są z nimi ściśle związane, a zatem stanowią informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.