II GSK 4162/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku L.B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Nadzorczej A. Banku Spółdzielczego w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2368/16 w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej A. Banku Spółdzielczego w A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu banku spółdzielczego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2368/16, oddalił skargę Rady Nadzorczej A. Banku Spółdzielczego z siedzibą w A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z [...] września 2016 r. w przedmiocie zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu banku spółdzielczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Nadzorcza A. Banku Spółdzielczego, wnosząc o uchylenie w całości: wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z [...] maja 2016 r., ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. L.B. pismem z [...] września 2020 r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z [...] maja 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. L.B. zarzuciła, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania, ponieważ pomimo tego, że posiadała interes prawny, bez własnej winy nie brała udziału ani w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją KNF z [...] września 2016 r., ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co oznacza, że została pozbawiona możności obrony swych praw, co z kolei, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wniosku L.B. podniosła, że jakkolwiek wynik postępowania przed KNF niewątpliwie dotyczył sytuacji Banku jako wnioskodawcy, to wynik tego postępowania pośrednio rzutował również na jej sytuację prawną. Uniemożliwił jej bowiem objęcie stanowiska Prezesa Zarządu Banku, a w konsekwencji wykonywanie funkcji Prezesa Zarządu. Podstawę prawną (źródło) interesu prawnego L.B. stanowią przepisy art. 22b ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22b ust. 1 i art. 22aa ust. 1 oraz w związku z art. 20a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 128 ze zm., dalej: Prawo bankowe). Wnioskodawczyni zauważyła, że w orzecznictwie, na gruncie regulacji analogicznych do będących przedmiotem postępowania przed KNF w sprawie wyrażenia zgody na powołanie L.B. na stanowisko prezesa zarządu A. Banku Spółdzielczego, uznaje się, że kandydat na stanowisko członka zarządu lub prezesa zarządu ma interes prawny w udziale w postępowaniu w przedmiocie zgody na powołanie (zatwierdzenie powołania) przez KNF na to stanowisko. Tytułem przykładu powołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II GZ 137/19, oraz wyroki tego Sądu z: 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2725/17, 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1407/18, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2124/17. Strona skarżąca w piśmie procesowym z 28 września 2020 r. podtrzymała wnioski, zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Ponadto podniosła, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania, ponieważ kandydat na Prezesa Zarządu Banku L.B., pomimo tego, że posiadała interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji KNF z [...] września 2016 r., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed WSA ze skargi Banku, ani dotychczas w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co powoduje, że L.B. została pozbawiona możności obrony swych praw, co w konsekwencji, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie wniosku o dopuszczenie L.B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wywodząc, że nie wykazała ona interesu prawnego uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba prawna lub fizyczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może stać się więc podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Przesłanką umożliwiającą dopuszczenie do udziału w sprawie takiego podmiotu jest jego interes prawny. Należy zauważyć, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien znajdować potwierdzenie w faktach, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak ujętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który istnieje w sytuacji, gdy dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny, przeciwstawiony interesowi prawnemu, określa się jako interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez powszechnie obowiązujące przepisy. Z kolei interes prawny jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony, musi być interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni. W doktrynie wykształcił się pogląd co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (por. H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku NSA z 6 czerwca 2006 r., II GSK 59/06, OSP 2007, nr 4, poz.42). Przyjmuje się, że w "prawie refleksowym" więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny, jak i formalny. Charakter materialny wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny zaś oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego "prawem refleksowym" w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Potrzeba ochrony procesowej podmiotu dysponującego "prawem refleksowym" powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny może wynikać z szeroko rozumianych przepisów prawa materialnego. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej oraz wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji niewątpliwie dotyczyło relacji między A. Bankiem Spółdzielczym a KNF. Należało jednak rozważyć, czy decyzja ta w sposób pośredni nie kształtuje praw i obowiązków kandydatki na stanowisko Prezesa Zarządu Banku, a więc czy ma ona interes prawny, uzasadniający jej udział w tym postępowaniu, wywodzony z tzw. prawa refleksowego. L.B. jako źródło swojego interesu prawnego wskazała art. 22b ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22b ust. 1 i art. 22aa ust. 1 oraz w związku z art. 20a ust. 1 pkt 3 Prawa bankowego. W myśl ostatnio wymienionego przepisu do banku spółdzielczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 22-22b i art. 22d ustawy – Prawo bankowe, z tym że w przypadku banku spółdzielczego zrzeszonego w banku zrzeszającym przepis art. 22b stosuje się wyłącznie do powołania prezesa zarządu. Zgodnie z art. 22aa ust. 1 Prawa bankowego członkowie zarządu i rady nadzorczej banku powinni mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez nich funkcji i powierzonych im obowiązków, oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków. Stosownie do art. 22b ust. 1 Prawa bankowego powołanie między innymi prezesa zarządu banku następuje za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego, zaś z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje rada nadzorcza. Z kolei art. 22b ust. 3 pkt 1 Prawa bankowego stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego odmawia wyrażenia zgody, o której mowa w ust. 1, jeżeli osoba, której dotyczy wniosek o wyrażenie zgody, nie spełnia wymogów określonych w art. 22aa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wnioskodawczyni posiada osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I FPS 2/17). Nie ulega wątpliwości, że ze wskazanych przez wnioskodawczynię przepisów ustawy – Prawo bankowe nie wynikają dla niej prawa lub obowiązki, które powinny być chronione w postępowaniu prowadzonym z wniosku Rady Nadzorczej A. Banku Spółdzielczego o wyrażenie zgody na powołanie L.B. na Prezesa Zarządu tego Banku. W szczególności nie przyznają one osobie przedstawionej KNF jako kandydat na stanowisko prezesa zarządu banku spółdzielczego uprawnienia do pełnienia funkcji prezesa zarządu tego banku ani w inny sposób nie wpływają na jej sytuację materialnoprawną. Inaczej rzecz ujmując, wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę jej interesu prawnego. Odnosząc się do poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniach, które L.B. powołała na poparcie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, należy zauważyć, że zostały one podjęte w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1407/18, przyjął, że interes prawny skarżącego w sprawie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki [...] – Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji SA należy wywieść z tzw. prawa refleksowego, mającego oparcie w art. 48 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1170 ze zm., dalej: u.d.u.r.). Z art. 48 ust. 1 u.d.u.r. wynika bowiem uprawnienie dla osoby, która spełnia określone w tym przepisie wymogi i doszła do porozumienia z zakładem ubezpieczeń, do bycia członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń, o którym uprawnieniu władczo rozstrzyga organ nadzoru w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 i 3 u.d.u.r. Istotą i celem interesu prawnego skarżącego było doprowadzenie do pozytywnego sfinalizowania wszczętego przez Spółkę postępowania poprzez uzyskanie przez Spółkę zgody na jego powołanie na Prezesa Zarządu, gdyż zgodnie z art. 51 ust. 4 u.d.u.r. z dniem doręczenia decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu, o której mowa w art. 51 ust. 3 u.d.u.r., akt powołania członka zarządu, którego dotyczy decyzja, nie wywołuje skutków prawnych, a mandat członka zarządu wygasa. Z kolei w wyroku z 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2725/17, na który powoływał się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II GZ 137/19, uznano, że władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru nad rynkiem finansowym, polegające na stwierdzeniu, że osoba przedstawiona do zatwierdzenia, na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm., dalej ustawa o s.k.o.k.), nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania spółdzielczą kasą oszczędnościowo-kredytową (art. 18 ust. 4 ustawy o s.k.o.k.), wykracza poza sferę interesu faktycznego tej osoby, skoro powoduje, że z mocy prawa wygasa przyznany jej mandat prezesa zarządu (art. 86 ust. 7 ustawy o s.k.o.k.), a jednocześnie wyłącza tę osobę z kręgu podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o powołanie na prezesa zarządu jakiejkolwiek spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.k.o.k.). Z powołanych orzeczeń wynika, że zarówno w przypadku wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu towarzystwa ubezpieczeń i reasekuracji, jak i zatwierdzenia prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej istnieją przepisy prawa materialnego stanowiące wywodzoną z tzw. "prawa refleksowego" podstawę interesu prawnego osób, których dotyczą decyzje KNF. Jak już wspomniano, wnioskodawczyni nie wykazała, że w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone przed KNF dotyczy wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu banku spółdzielczego, taka materialnoprawna podstawa istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny wobec ustalenia, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy interesu prawnego L.B., na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.