II SA/Ol 572/20

SENTENCJA Dnia 15 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 17 i art. 24 ust. 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówiono przyznania K.P. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. W uzasadnieniu podniesiono, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 października 2018 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 18 października 2005 r. W związku z przebytym schorzeniami nie porusza się samodzielnie, jest osobą leżącą i wymaga pomocy innych osób we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Nie mieszka z wnioskodawcą, lecz z drugim synem i jego rodziną. Wnioskodawca podczas sprawowania osobistej opieki nad matką sporządza zakupy, kontaktuje się z placówkami służby zdrowia w celu uzyskania recept na stałe leki, realizuje te recepty oraz oklepuje plecy. Ustalono także, że przy niektórych czynnościach pielęgnacyjnych, a także przy przygotowywaniu posiłków pomagają inne osoby niż wnioskodawca. Wskazano, że w ocenie organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r., ponieważ orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności matki wnioskodawcy datuje się od 8 października 2018 r. tj. od czasu kiedy miała ukończone 89 lat, zaś niepełnosprawność istnieje od 18 października 2005 r., podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że od czasu wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności stan zdrowia jego matki znacznie się pogorszył i opieka nad nią wymaga coraz większego zaangażowania, w związku z tym musiał zawiesić prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Zarzucił nierówne traktowanie w porównaniu do osób, w przypadku których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślił, że matka jest osobą leżącą i wymaga pomocy innych osób we wszystkich czynnościach dnia codziennego, zaś brat i jego żona pracują i często ich czas pracy nakłada się, bowiem mają prace zmianowe. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazano, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt 38/13) nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślono, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że powyższa przesłanka nie została spełniona, bowiem w ocenie Kolegium konieczność opiekowania się matką nie jest wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium za takim stanowiskiem przemawia zakres i wymiar czynności wykonywanych w ramach opieki, który nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, bowiem są to normalne obowiązki dnia codziennego. Stwierdzono przy tym, że w typowych sytuacjach taka pomoc dzieci wobec rodziców jest dobrowolna i nieodpłatna. Ponadto wskazano, że w opiece nad matką uczestniczy brat strony oraz jego żona, u których zamieszkuje osoba wymagającą opieki, a w związku z tym z nimi spędza najwięcej czasu. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że w trakcie wizyty pracownika socjalnego w miejscu sprawowania opieki obecna była synowa osoby wymagającej opiekę, a nie wnioskodawca. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, które skutkowały ustaleniem, że strona sprawuje nad matką opiekę, w zakresie i wymiarze nie wymagającym rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia; - art. 10 § 1 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ odwoławczy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, a przez to pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się odnośnie do ustaleń organu odwoławczego; - art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieskierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której pozostał jeszcze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie. - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez ustalenie, że strona nie była zmuszona do niepodjęcia lub rezygnacji zatrudnienia w związku z opieką nad matką; - art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że matka czuje się coraz gorzej i potrzebuje pomocy w każdej czynności dnia codziennego. W związku z powyższym, zrezygnował z prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że matka mieszka z rodziną jego brata, jednakże zarówno brat, jak i bratowa pracują zawodowo, mają pracę zmianową i nie mogą opiekować się matką, a drugi brat mieszka poza B. W tej sytuacji tylko skarżący może sprawować bieżącą opiekę nad matką, co czyni przy wsparciu rodzeństwa, jednakże ich rola nie może być porównywana z obowiązkami jakie na nim spoczęły. Podał, że zakres i wymiar opieki nie budziły wątpliwości organu I instancji, który w maju 2019 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie skarżącego niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego, gdyż oceny zakresu i wymiaru sprawowanej opieki dokonano wyłącznie w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy, podczas gdy nie przesłuchano nawet świadków w osobach brata i jego żony, a także pozbawiono skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do stwierdzonych okoliczności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że ustaleń dokonanych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie zakwestionowano w skardze, a nawet podkreślono rolę brata i jego żony. W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2020 r. skarżący podniósł, że dokonane ustalenia faktyczne, oparte wyłącznie o wywiad środowiskowy, są niepełne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym nie ma obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą sprawowana jest opieka. Skarżący podał, że opiekuje się matką codziennie i wprawdzie z nią nie zamieszkuje, ale przyjął na siebie zdecydowaną większość obowiązków. Nie ogranicza się to wyłącznie do czynności opisanych w wywiadzie środowiskowym, lecz zakres jego obowiązków pozostaje dużo szerszy. Podkreślił, że matka wymaga jego codziennej, wielogodzinnej obecności, a pogarszający się stan jej zdrowia wzmaga tą konieczność. Wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego przebywał w ośrodku pomocy społecznej, gdzie załatwiał sprawy urzędowe i tylko dlatego nie był obecny w miejscu zamieszkania matki. W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał bardzo wybiórczej i jednostronnej interpretacji materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego pismem z 24 sierpnia 2020 r. i doręczony organowi 3 września 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. Przy czym w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Należy również podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi także w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co słusznie zostało uznane przez Kolegium za nieprawidłowe wobec powołanego wyżej orzeczenia TK. Natomiast Kolegium stwierdziło, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jednakże zdaniem Sądu kwestia ta nie zostało dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem stanowisku Kolegium zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy sprawowana przez skarżącego nad matką uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany nie tylko w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ale dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Należy wskazać, że dla ustalenia czy opieka skarżącego spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne są szczegółowe ustalenia nie tylko dotyczące wymagań osoby niepełnosprawnej (możliwość samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania), ale także co do czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych, a także dyspozycyjności opiekuna w przypadkach zdarzeń nieprzewidzianych, a wymagających pomocy opiekuna. Tymczasem w niniejszej sprawie sporządzony został wprawdzie wywiad środowiskowy, ale stwierdzenia w nim zawarte są ogólnikowe i dotyczą w głównej mierze stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, jaki jest rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez skarżącego i w jakim wymiarze czasowym opieka ta jest sprawowana oraz w jakim zakresie czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną są wykonywane przez brata skarżącego i jego małżonkę. W tej sytuacji niezasadne jest, tak jak to uczyniło Kolegium, powoływanie się na fakt, że skarżący nie był obecny w trakcje wywiadu środowiskowego i wyciąganie z tej okoliczności wniosków co do zakresu sprawowanej opieki. Słusznie bowiem twierdzi skarżący, że fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wymaga nieprzerwanej obecności przy niej przez okrągłą dobę. Natomiast nie ulega wątpliwości, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej i ciągłej opieki w takim wymiarze, który wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Powołany przepis nie uzależnia także otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA). Zatem sama okoliczność, że skarżący nie mieszka z matką nie oznacza, że opieka ta nie ma stałego charakteru i nie odnosi się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką. Niezbędne jest natomiast ustalenie dokładnego zakresu obowiązków skarżącego związanych z opieką nad niepełnosprawną matką, jak również ilości czasu, jaki skarżący musi poświecić na ich wykonanie. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie pozwoli na ocenę, czy rodzaj i sposób opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką faktycznie uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy powinny zatem ponownie rozpoznać wniosek skarżącego uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.