IV SAB/Wa 1437/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie [...] zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że przewlekłość, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE [...] z siedzibą w [...] (dalej "strona skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 14 sierpnia 2019 r. wniosła skargę na przewlekłość Wojewody [...] przy rozpatrzeniu wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca V. M. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 10 maja 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...], V. M., w charakterze grafika komputerowego. W dniu 12 czerwca 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 02 lipca 2019 r. Następnie w sprawie było prowadzone postępowanie wyjaśniające, pismem z dnia 07 sierpnia 2019 r. strona została wezwana do uzupełnienia dokumentów. Przewidywany termin wydania decyzji administracyjnej został wyznaczony na 06 września 2019 r. Dokumenty zostały uzupełnione w dniu 22 sierpnia 2019 r. Następnie pismem z dnia 6 września 2019 r. wezwano pełnomocnika pracodawcy do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Termin wydania decyzji wyznaczono do dnia 7 października 2019 . Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu – 16 sierpnia 2019 r.) [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość organu zarzucając naruszenie art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, w szczególności niewydanie zezwolenia lub innego aktu umożliwiającego przeprowadzenie kontroli międzyinstancyjnej, a także pozbawiając skarżącego możliwości obrony swoich praw, naruszając jednocześnie zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania zezwoleń na pracę oraz przedłużeń zezwoleń na pracę; - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania; - orzeczenie, że przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14 000, 00 zł; -zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Strona skarżąca wniosła także o zwrócenie się do Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej o złożenie do akt przedmiotowego postępowania akt spraw wskazanych przez stronę skarżącą oraz przeprowadzenie dowodu z akt wskazanych spraw. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy wywodząc, że w sprawie zaistniała przewlekłość. Strona skarżąca wskazała także, że czynności podejmowane przez organ nie prowadziły do zakończenia postępowania. Wydanie zezwolenia na pracę umożliwiłoby zaś Fundacji zachowanie stabilności w strukturach pracowniczych przez zachowanie na stanowiskach wykwalifikowanych pracowników i nie spowoduje nieuzasadnionej wymiany personelu. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wszelkie zaś opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków (wzrost na przestrzeni od 2015 do 2018r. o 162 %). Wojewoda [...] wniósł także o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 206 p.p.s.a, podkreślając, że pełnomocnik skarżącego wniósł w przeciągu ponad półtora miesiąca ponad 700 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. Przy piśmie z 8 października 2019 r. (data wpływu do tut. Sądu) organ administracji publicznej poinformował, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania zezwolenia na prace dla cudzoziemca stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] w dniu [...] października 2019 r. umorzył w całości przedmiotowe postępowanie, wskazując, że Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2019 r. wydał V. M. decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w celu wykonywania pracy na rzecz [...], na stanowisku grafik komputerowy, ważną do 4 września 2021 r. Cudzoziemiec posiada zatem ważne zezwolenie na pobyt i pracę, wydane na takie same warunki pracy, jak wskazane we wniosku złożonym w 10 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325), dalej "p.p.s.a." wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przy ocenie skargi dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji pamiętać należy, że mają one obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłym prowadzeniem organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W ocenie Sądu skarga jest zasadna jeśli chodzi o zarzucaną Wojewodzie przewlekłość. W niniejszym postępowaniu administracyjnym sprawę załatwiono, wydając decyzję w sprawie po 5 miesiącach. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek o udzielenie Cudzoziemcowi przedłużenia zezwolenia na pracę został złożony 10 maja 2019 r. Po przeszło miesiącu wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków tego wniosku (13 czerwca 2019 r.). Uprzednio miało miejsce ponaglenie (12 czerwca 2019 r.). W jego wyniku [...] lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd – zgodnie z żądaniem skargi złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika - badał jedynie przewlekłość Organu i to po 4 lipca 2019 r., bo co do okresu uprzedniego wypowiedział się już w tym zakresie Minister. Następnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie wyjaśniające. Pismami z dnia 7 sierpnia 2019 r. oraz 6 września 2019 r. wezwano stronę do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. Decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w całości wydano [...] października 2019 r. Wobec tego należało stwierdzić przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powinność Organu prowadzenia postępowania nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wojewoda [...] powinności tej uchybił nie podejmując niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu tej sprawy. Skoro zatem Wojewoda zakończył postępowanie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w całości - bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone - pkt 1 sentencji). Wojewoda po 4 lipca 2019 r. prowadził postępowanie w niniejszej sprawie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia, jednak w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. 2-3 sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość, niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej przewlekłości, nie jest zatem uzasadniona potrzeba nakładania z urzędu na Organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie było także podstaw do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosił. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca [...] podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku uniemożliwieniem zatrudnienia przez [...] osób oczekujących na to zezwolenie, co jak można wnosić po sformułowanej w ten sposób argumentacji, miało zostać zrekompensowane przyznaniem od Organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez [...] działalności. [...] zresztą w żaden sposób swoich twierdzeń nie udokumentowała stosownym materiałem dowodowym. W tym zakresie należało skargę oddalić w pozostałej części (pkt 4 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2, na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł. Zważywszy, że udokumentowany został fakt uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota ta została zasądzona.