IV SA/Wa 2736/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego obszar wsi: [...],[...],[...],[...],[...][...] (zwaną dalej: "planem") w części dotyczącej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka o numerze ew. [...], obręb [...][...], miasto [...], stanowiącej współwłasność w ½ części skarżącego i Z.P. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.] w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez niezgodność ustaleń uchwalonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., podczas gdy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić wyłącznie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Skarżący wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący gminy [...], obejmujący obszar wsi: [...],[...],[...],[...],[...]. Z załącznika graficznego nr 1 do planu wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) znajduje się w obszarze oznaczonym RO - tereny upraw rolnych i ogrodniczych (pola, sady, łąki, pastwiska), dla których plan dla jednostki planu "A" - wieś [...] (tereny oznaczone od A1 do A28) przewiduje utrzymanie funkcji zagospodarowania. Tymczasem, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. jednostka osadnicza [...] znajduje się w Strefie A (miejskiej) stanowiącej strefę intensywnego rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych i działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym jako MU - tereny preferowane pod zainwestowanie mieszkaniowo - usługowe. Znajduje się na obszarze, na którym występują gleby o mało korzystnych warunkach dla produkcji rolnej (klasy IV-VI), a także w bezpośrednim sąsiedztwie skupisk zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Niezrozumiałe zatem było utrzymanie w zaskarżonym planie rolniczej funkcji terenu, na którym położona jest działka skarżącego. Dalej skarżący zauważył, że jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając zatem w ramach władztwa planistycznego nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. W myśl bowiem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tymczasem w sprawie, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] a planem istnieją niczym nieuzasadnione i zasadnicze rozbieżności, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu dającym podstawy do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, czyli w tej, w której jego zapisy pozostają w sprzeczności z zapisami studium. Skarżący też zauważył, że zaskarżony plan był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, wskutek której stwierdzona została nieważność uchwały Nr [...] w zakresie nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] w obrębie [...] (wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 719/10, publ. LEX nr 954068). Rada Gminy w [...] w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej w piśmie z 24 lipca 2020 r., przyznała okoliczność niezgodności uchwalonego planu ze studium i stanowisko co do skargi pozostawiła do uznania Sądu. Wniesioną skargę – skarżący uzupełnił i sprecyzował w piśmie z 31 lipca 2020r. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale niezgodność w zakresie wskazanych w skardze przepisów oraz w zakresie objętej nią działki o numerze ew. [...] z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] w miejsce błędnie wskazanej w treści skargi uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., albowiem uchwała ta nie obowiązywała w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, niemniej uchwała studium z 2000 r. powołana w skardze i uchwała Studium z 2006 r. miały taką samą treść i przewidywały tę samą funkcję planistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego obszar wsi: [...],[...],[...],[...],[...]. Skarga okazała się zasadna w zakresie zarzutu dotyczącego braku zachowania zgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. I chociaż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego - co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – to zawartym w nim ustaleniom ustawodawca nadał rangę wiążących wytycznych przy formułowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym. Z art. 3 ust. 1 i z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc w studium - według art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, to te kierunki stanowią lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, determinujące treść planu miejscowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których szczegółowość określona została w art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Ustawowy warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium - wynikający z art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanowi zatem ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego jej naruszenie wywołuje - określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutek nieważności uchwały planistycznej. Z akt planistycznych sprawy wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się na terenie planistycznym przeznaczonym pod uprawy rolne i ogrodnicze – oznaczonym symbolem RO. Według § 4 ust. 3 planu teren oznaczony symbolem RO to teren o podstawowym przeznaczeniu jako teren upraw rolnych i ogrodniczych (pola, sady, łąki, pastwiska). Dla terenów tych w § 11 planu ust. 13 ustala się utrzymanie funkcji zagospodarowania. Natomiast zgodnie z Kierunkami zagospodarowania przestrzennego uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy [...] przedmiotowa działka usytuowana była w strefie funkcjonalno – przestrzennej oznaczonej jako Strefa A (miejska) – strefa intensywnego rozwoju funkcji osadniczo – usługowych i produkcyjnych, obejmująca jednostkę osadniczą [...], a według ustaleń z zakresu zagospodarowania przestrzennego (użytkowania terenów - osadnictwa i gospodarki) położona na terenie oznaczonym na części graficznej Studium stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały kolorem jasnobrązowym i według legendy określonym jako teren preferowany pod zainwestowanie mieszkaniowo – usługowe. Zatem naruszeniem omawianej zasady jest określenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod uprawy rolne i ogrodnicze o symbolu RO, podczas gdy z Kierunków studium wynika strefa intensywnego rozwoju funkcji osadniczej usługowej i produkcyjnej, a dalej zagospodarowanie jako teren pod zainwestowanie mieszkaniowo – usługowe. Wszystko to oznacza, że ustalenia zaskarżonej uchwały wobec działki, której współwłaścicielem jest skarżący, nie są zgodne z przedmiotowym studium. Z tego względu, na podstawie akt, którymi dysponował Sąd, uznano naruszenie ustawowej zasady zgodności planu miejscowego ze studium wobec działki skarżącego. I chociaż opracowania graficzne studium i planu miejscowego wykazują znaczne różnice w skali - studium opracowane jest na mapie w skali 1:10000, natomiast plan miejscowy na mapie w skali 1:2000, to jednak ich porównanie wskazuje na powyższe ustalenia Sądu. O ile bowiem przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie musi stanowić graficznego odwzorowania ustaleń określonych w studium, to jednak przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie może niweczyć kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, lecz musi stanowić ich rozwinięcie i uszczegółowienie. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały wobec działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], której skarżący jest współwłaścicielem, uwzględniając zaistnienie okoliczności do takiego rozstrzygnięcia w ramach art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowiono w punkcie 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.