II OSK 1707/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 35/09 w sprawie ze skargi M. W. i L. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych: oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Rz 35/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę M. W. i L. W. i uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 20008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania M. W. i L. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2008 r., nakazującej wyżej wymienionym, na działce nr [...] położonej w miejscowości Trzebownisko, rozbiórkę elewacji zewnętrznej na całej długości i wysokości południowej ściany budynku gospodarczego o wym. 32,80 m x 12,00 m oraz rozbiórkę klatki schodowej o wymiarach 4,50 m x 3,40 m od wysokości połowy poziomu parteru w tym budynku, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję uzasadniono tym, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż roboty budowlane wykonane zostały pomimo wstrzymania robót przez organ nadzoru budowlanego. W dniu 18 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją ww. budynku. Po tej dacie inwestorzy nie mogli zatem prowadzić dalszych robót budowlanych. Mimo tego zakazu inwestorzy wykonali elewację i klatkę schodową. Z tego powodu, zdaniem organu odwoławczego w stosunku do tych robót należało orzec rozbiórkę, gdyż zakres rozstrzygnięcia wynika wprost z treści art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. W. i L. W.. Skarżący zakwestionowali skarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Podnieśli, że zostali wprowadzeni w błąd przez organy budowlane. Z tego powodu podjęli roboty budowlane pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Ich zdaniem, zaskarżona decyzja stanowi niesłuszną ingerencję w realizację robót budowlanych, jest skutkiem matactwa i uchybień, których dopuściły się organy. Ponadto wskazali, że nie zostali zapoznani ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że skarżący realizują budynek gospodarczy na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Stwierdzono jednak, że skarżący odstąpili od warunków wskazanych w pozwoleniu. Wskutek powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia 18 października 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. nakazał skarżącym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z pozwoleniem, określając zakres tych działań i wyznaczając termin ich wykonania. Pomimo wstrzymania robót i wydania decyzji nakładającej obowiązek zamurowania otworów okiennych, skarżący wykonali docieplenie ściany budynku od strony południowej oraz klatkę schodową od połowy wysokości parteru. Stwierdzony przez organ stan wykonania robót budowlanych w przeprowadzonych kontrolach na budowie wskazuje, że roboty objęte skarżoną decyzją były wykonane nie tylko po wydaniu postanowienia wstrzymującego prace budowlane, lecz i po decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Sąd Wojewódzki nie zgodził się jednak z poglądem organów, iż stwierdzenie faktu prowadzenia robót budowlanych po wydaniu decyzji nakładającej określone obowiązki daje organom nadzoru budowlanego podstawę zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że roboty budowlane zostały wykonane pomimo wstrzymania procesu budowlanego, orzeka w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu lub doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżący wykonali część klatki schodowej jako część obiektu oraz wykonali roboty budowlane polegające na ociepleniu ściany budynku po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. W opinii organów, wstrzymanie postanowieniem robót budowlanych ma ten skutek, że inwestor po doręczeniu takiego postanowienia nie może prowadzić robót budowlanych innych jak te, które nakazuje organ celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Dopiero wykonanie nałożonych obowiązków może być podstawą do wydania decyzji stwierdzającej ten fakt i ta decyzja otwiera możliwość dalszej kontynuacji procesu budowlanego. Wykonywanie wszelkich robót budowlanych przed uzyskaniem takiego rozstrzygnięcia musi być uznane za działanie niezgodne z prawem, a więc skutkujące zastosowaniem sankcji określonej w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przedstawiona argumentacja nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Podkreślono, że przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego jest sankcją za naruszenie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to, że nakazy płynące z treści przepisu mogą być realizowane tylko w określonym czasie, a więc po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy, a przed wydaniem i doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1, w której zostaje określony zakres obowiązków, które muszą być wykonane celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo pozwoleniem na budowę. Wydanie tej decyzji uniemożliwia stosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wraz z pojawieniem się takiej decyzji wygasa stan wstrzymania robót wynikający z postanowienia, a organy nadzoru budowlanego mają obowiązek doprowadzić do wykonania decyzji. Wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nakazy z art. 50a mogą być wydane tylko po wstrzymaniu postanowieniem robót, a przed wydaniem decyzji nakładającej określone obowiązki do wykonania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w realiach rozpoznawanej sprawy roboty objęte zaskarżonym orzeczeniem wykonano wiosną 2008 r., a więc już po decyzji nakładającej obowiązek zamurowania okien. Z tego powodu do tych robót nie można było zastosować art. 50a Prawa budowlanego. Sąd powołał się również na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczący prowadzenia robót budowlanych po stwierdzeniu, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a przepis ten wymaga wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, wówczas gdy roboty zakończono. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wskazanie w tym przepisie sytuacji, w której wymagane jest pozwolenie na wznowienie robót musi prowadzić do wniosku, że w innych sytuacjach stan wstrzymania robót upada wraz z decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do prawnego zakwalifikowania wykonanych robót i na tej podstawie do orzekania przy zastosowaniu właściwej podstawy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli L. W. i M. W. reprezentowani przez M. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie, tj. uchylając decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2008r. Sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą prawną uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., czyli naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ale zarazem nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy nadzoru budowlanego, 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - nieodniesienie się do zarzutów skargi, -wydanie wadliwych i niezrozumiałych wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej oraz nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 może być wydana jedynie po wydaniu i doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego w trybie art. 50 ust. 1, a przed wydaniem i doręczeniem decyzji z art. 51 ust. 1, a jej wydanie uniemożliwia stosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wraz z wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 wygasa stan wstrzymania robót wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1, a organy nadzoru budowlanego mają obowiązek doprowadzić do wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, 5) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z którego wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, a zatem wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie doprowadziło do utraty ważności wydanego postanowienia i nie może być mowy o "wygaśnięciu stanu wstrzymania robót" wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że są one chybione. Zarzut pierwszy dotyczy niewskazania, a właściwie niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Istotnie, Sąd Wojewódzki, uchylając zaskarżone decyzje powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten został powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego omyłkowo, powinien zostać wskazany przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Taki wniosek wypływa z treści uzasadnienia tego wyroku, w którym przyczyną uchylenia decyzji było niewłaściwe zastosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, a więc naruszenie przepisu prawa materialnego. Użycie lit. b, zamiast lit. a należy zatem traktować w kategoriach oczywistej omyłki, która nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu, zarzut 1 skargi kasacyjnej, aczkolwiek trafny, nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Podobnie zarzut 2 naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się do skargi nie mógł zostać uwzględniony. Sąd Wojewódzki bowiem dostrzegając naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia i rozstrzygając o uchyleniu decyzji z tej przyczyny nie musiał szczegółowo odnosić się do innych zarzutów, skoro nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W tych samych kategoriach należało ocenić brak wytycznych co do dalszego postępowania. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki przesądził, że nie może mieć w sprawie zastosowania wspominany przepis prawa materialnego, jako podstawa rozstrzygnięcia, to nie było potrzeby udzielania wskazówek co dalszego postępowania, gdyż w ocenie Sądu Wojewódzkiego postępowanie na tej podstawie prawnej nie powinno się toczyć. W odniesieniu do interpretacji prawa materialnego należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż art. 50a ust. 2 nie powinien być stosowany po wydaniu decyzji 51 ust.1 Prawa budowlanego. Ustawa ta po nowelizacji w 2003 r., w części odnoszącej się do skutków nieprawidłowości w prowadzeniu robót budowlanych skonstruowane zostało w specyficzny sposób. Ustawodawca, tworząc normy odnoszące się do poszczególnych przypadków nieprawidłowości, przewiduje ujęte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych przepisów sekwencyjnie następujące rozwiązania prawne, wiążąc organy koniecznością podejmowania określonych czynności i podejmowania aktów, mających zastosowanie w odniesieniu do ściśle określonych stanów faktycznych. Stan taki powoduje, że w skomplikowanych stanach faktycznych, w razie odejścia od wytyczonej przez rygorystycznie sformułowane przepisy linii postępowania, albo na skutek niemożności zastosowania określonego rozwiązania prawnego do zaistniałego stanu faktycznego, albo błędu organu, powstają problemy z podjęciem właściwego rozstrzygnięcia. Wówczas prawidłowa rekonstrukcja budzącego wątpliwości przepisu powinna nastąpić przez pryzmat wzorca określonego postępowania ujętego w danej normie, określenia odstępstw od tego wzorca i wyprowadzenia wniosków pozwalających na właściwą interpretację normy prawnej, na którą, jak powiedziano wyżej, składa się cała sekwencja przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki w Rzeszowie prawidłowo wyłożył istotę naruszonego przepisu. Dodać przy tym trzeba, że wykładnia ta została wywiedziona na tle okoliczności, które w tej sprawie miały miejsce. Z zestawienia przepisów mających zastosowanie w sprawie wynika, że w razie wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (wstrzymania robót) organ po ocenie dokumentacji, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja taka stanowi dla inwestora podstawę do wykonania określonych w niej robót lub czynności, których wykonanie jest oceniane przez organ w kolejnych fazach postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ ograniczać ma swoje działania tylko do ocen przedstawianych mu dokumentów i dowodów. Poza tym, a nawet przede wszystkim, prowadząc sprawę, w której inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego organ winien, w ramach sprawowanych funkcji kontrolnych nadzorować prawidłowość zachowań inwestora po wydaniu postanowienia. Postanowienie to nie może być traktowane tylko wyraz procesowego stanowiska organu, lecz ma również wymiar materialny, polegający na tym, że roboty rzeczywiście winny zostać wstrzymane, a nałożone obowiązki (w tym ujęte w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) - respektowane. W innym przypadku przepis art. 50a Prawa budowlanego trzeba by było uznać za martwy. Prawidłowe działania organów nadzoru budowlanego prowadzić zatem będą do wypełnienia hipotezy kolejnego przepisu umieszczonego w sekwencji stosowania art. 50 i 50 a Prawa budowlanego, a mianowicie art. 51 ust. 2. Wydanie wymienionych tam decyzji (w tym nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego) będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostanie usunięty stan spowodowany niepodporządkowaniem się inwestora zakazowi wykonywania robót po ich wstrzymaniu postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Taka jest racja prawna zastosowania przez organy nadzoru budowlanego bezwzględnie obowiązujących nakazów ujętych w art. 50a Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem ocenił, że przepis ten, przede wszystkim ze względu na skutki jaki wywołuje, nie może być stosowany w innych fazach postępowania, niż ta która poprzedza wydanie jednej z decyzji opisanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyrok zatem odpowiada prawu. Na tle opisanego wyżej stanu prawnego zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego podjął spóźnione działania kontrolne na skutek interwencji właścicielki nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, już po wydaniu decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając to, co powiedziano wyżej, uznać trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały usprawiedliwione. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 (in fine) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.