IV SA/Po 306/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora [...] na rzecz skarżącej S. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora [...] (dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] obr. W. ., gmina K. o pow. [...] ha, zapisanej w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w części jako Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi o pow. [...] ha (struga K. ) na rzecz S. P. i A. P. oraz S. P. dokonanych na podstawie aktów notarialnych sporządzonych przez notariusza E.W. w dniu [...].11.2018 r. Rep. A [...] oraz w dniu [...].11.2018 r. Rep. A [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. ; "P.g i k."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...].12.2018 r. Starosta M. zawiadomił I. P. (pełnomocnika T. M. i M. G.) oraz S. P. i A. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow[...] ha, obręb W., gmina K., zgodnie z wnioskami zawartymi w aktach notarialnych : umowy sprzedaży z [...].11.2018 r. tj. o wpis własności na rzecz A. i S. P. po połowie oraz umowie darowizny z [...].11.2018 r. tj. o wpis własności na rzecz S. P.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...].01.2019 r. Starosta M. odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości zgodnie z wnioskami z aktów notarialnych dla działki nr [...] w części oznaczonej jako Wp – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi o powierzchni [...] ha (Struga K. ). W uzasadnieniu Starosta wskazał, powołując się na art.211 ust.4 Prawa wodnego z [...] lipca 2001 r., że wody powierzchniowe płynące nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, zatem sporządzone umowy sprzedaży i darowizny są w tym zakresie nieważne. Strony postępowania wniosły odwołanie od tej decyzji i decyzją z [...].04.2019 r. WWINGiK uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał, że uchylenie decyzji wynika zarówno z konieczności weryfikacji poprawności zapisu użytku wody powierzchniowe płynące, jak też z błędnego przywołania uchylonego aktu prawnego – ustawy Prawo wodne z [...] lipca 2001 r. (w ówczesnym stanie prawnym obowiązywała od [...] stycznia 2018 r. ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne). Dalej organ wskazał, że Starosta M. winien rozważyć zwrócenie się do instytucji wykonującej prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej w celu ustalenia, czy w stosunku do obszaru gruntu stanowiącego Strugę K. i obejmującego swoim obszarem również część działki ewidencyjnej nr [...] jako użytek powierzchniowe płynące, wykonuje funkcje właścicielskie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji m.in. zwrócił się pismem z dnia [...].07.2019 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] o zajęcie stanowiska odnośnie gruntu obejmującego część działki nr [...] i stanowiącego Strugę K. . W odpowiedzi z dnia [...].09.2019 r. Wody polskie poinformowały, że przedmiotowa działka stanowi w części grunt pokryty powierzchniowymi wodami płynącymi pod nazwą Struga K. i z mocy prawa wody oraz grunty pod wodami przeszły na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art.216 ust.2 Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. W związku z tym Starosta M. decyzją z dnia [...] października odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości działki nr [...] na podstawie aktów notarialnych sporządzonych dniach [...].11.2018 r. i [...].11.2018 r. Odwołania identycznej treści od powyższej decyzji wniosły strony, domagając się uchylenia w całości decyzji i ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków właścicieli z aktów notarialnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor [...] po rozpatrzeniu odwołań utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest, jak zaznaczył dalej, zasada aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 ust. 1 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy P.g.ik. zawarte w ewidencji informacje podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 24 ust. 2c ustawy P.g.ik. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zmiany przedmiotowe dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w myśl przepisów § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Wyjaśnił przy tym, że ewidencja odzwierciedla stan aktualny. Dalej organ wskazał, że dokonuje oceny, czy na podstawie przedłożonych dokumentów i zawartych w tych dokumentach danych można dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie istnieje istotna różnica pomiędzy danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, a danymi wskazanymi w przedmiotowych aktach notarialnych w oznaczeniu działki nr [...]. Grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi w ewidencji gruntów i budynków opisywane są oddzielnym oznaczeniem, jako wyodrębniony kontur użytku gruntowego (symbol "Wp"). Stanowią one szczególny, wyodrębniony zasób nieruchomości Skarbu Państwa w stosunku do którego stosuje się przepisy ustawy – Prawo wodne, jako ustawy szczególnej w zakresie gospodarowania mieniem w gospodarce wodnej. W związku z tym ewentualne dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki nr [...] będzie możliwe dopiero po wydzieleniu gruntów oznaczonych jako grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi na zasadach określonych w ustawie z [...] lipca 2017 r. – Prawo wodne. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy do regulowania kwestii właścicielskich, nie posiada bowiem uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej. W skardze do Sądu S. P. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 211 ust.2 i 4 Prawa wodnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi właściwemu do rozpoznania sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325), zaskarżona decyzja podlega kontroli Sądu administracyjnego na płaszczyźnie zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli, Sąd – stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa P.p.s.a.) – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona z powodu nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy co mogło przełożyć się na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 P.g.ik. istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 P.g.ik. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map – rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 P.g.ik.). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązujące rozporządzenia egib. Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia egib (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 P.g.ik. w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia egib). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 egib stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb rozpoznania wniosku o wprowadzenie zmiany, przyjął Starosta tryb postępowania administracyjnego. Należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, tj. dane właśnie z ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 P.g.ik.). W myśl przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznaczenie nieruchomości zawarte jest w dziale I-0 księgi wieczystej. Stosownie do przepisu § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122 z późn.zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Identyczną regulację zawierają postanowienia § § 15 – 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz.U. z 2016 r., poz. 312). Oznacza to, że zgodnie z treścią przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.i k., organ prowadzący ewidencję gruntów w wydanym wyrysie mapy ewidencyjnej i rejestrze gruntów zawiera dane służące opisowi w księdze wieczystej nieruchomości a obejmujące m.in. położenie, granice i powierzchnię gruntów – działek ewidencyjnych. Powszechnie jest przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z dnia [...] listopada 1997 r., II CKU [...] Prok. I Pr. [...]) jak i w piśmiennictwie (por. ST. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000 r., str. 36 wraz z powołanym orzecznictwem), że elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5) statuowanymi tą ustawą. Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej zgodnie z art. 26 ust. 1 wyżej powołanej ustawy są dane z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Przepis art. 27 tej ustawy przewiduje tryb postępowania w przedmiocie sprostowania oznaczenia nieruchomości przed sądem prowadzącym księgę wieczystą, w wypadku stwierdzenia niezgodności danych ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, na wniosek właściciela, wieczystego użytkownika lub z urzędu – na skutek zawiadomienia właściwej państwowej jednostki organizacyjnej prowadzącej ewidencję gruntów i budynków. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, iż informacyjna funkcja ewidencji gruntów i budynków, moderowana zasadą aktualności operatu ewidencyjnego, nie wyłącza możności dokonywania w postępowaniu ewidencyjnym opartych na dokumentach źródłowych zmian danych służących opisowi nieruchomości, których celem jest usunięcie błędów lub niedokładności ewidencji, a nie pozostających w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym. Centralnym pojęciem ewidencji gruntów z punktu widzenia prowadzenia operatu ewidencji gruntów i jego aktualizacji jest działka ewidencyjna tj. najmniejsza jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia egib). Działka ewidencyjna definiowana jest § 9 ust. 1 rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W świetle przepisów § 60 ust. 1 pkt 3 oraz § § 61 i 62 rozporządzenia egib, pole powierzchni działki ewidencyjnej (czyli tzw. powierzchnia działki) jest elementem danych ewidencyjnych działki oraz stanowi funkcję przebiegu jej linii granicznych. Oznacza to, że linie graniczne decydują o powierzchni działki, a nie przypisana jej powierzchnia o ich przebiegu. Z powyższej prawnej definicji działki ewidencyjnej w sposób jasny wynika, iż objęcie jedną działką ewidencyjną obszaru niejednorodnego prawnie narusza zasady prowadzenia ewidencji gruntów i może być przedmiotem żądania zmiany aktualizującej ewidencję, przez usunięcie stanu będącego przedmiotem powyższego uchybienia. W niniejszej sprawie Starosta M. wszczął z urzędu postepowanie w/s odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa własności nieruchomości (dz. nr [...]) należącej do S. P. na podstawie aktów notarialnych. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ zwrócił się do Wód Polskich o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. Wody Polskie wskazały, że w celu uregulowania spraw własnościowych należy dokonać ustalenia linii brzegu rzeki na odcinku ww działki nr [...]. Pomimo powyższego wskazania, organ nie złożył wniosku o ustalenie linii brzegowej i odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 212 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020.310.) prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują: 1) Wody Polskie – w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych; 2) Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej – w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych. Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 220 ust. 5 powołanej ustawy linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych. Decyzja w sprawie ustalenia linii brzegu obejmują swoim zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji wód śródlądowych ( art. 220 ust.13 Prawa wodnego). Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (art. 220 ust.20 Prawa wodnego). Skoro organ z własnej inicjatywy, z urzędu wszczął postepowanie w sprawie, to jego obowiązkiem było wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, m.in. ustalenie linii brzegu rzeki na odcinku działki nr [...]. Organ tego jednak nie uczynił, czym naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Nadto należy wskazać, że w dniu [...] października 2020 r. skarżąca nadesłała do sprawy ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2020 r. znak: [...]; [...] ustalająca linię brzegową cieku wodnego Struga K. w obrębie dz. nr [...], obręb W., gmina K.. Decyzja została wydana na wniosek złożony w dniu [...] lipca 2020 r. przez skarżącą i na jej koszt. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne wydając w sprawie decyzję wezmą tą okoliczność pod uwagę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.