II SA/Po 719/22

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 26 lipca 2022 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dlaej SKO w P.) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia G. M. na pismo SKO w P. z 6 lipca 2022 r., nr [...] Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 23 czerwca 2022 r. G. M. skierowała do Prezydenta Miasta P. pismo w przedmiocie niezałatwienia w terminie złożonego przez nią w dniu 13 kwietnia 2022 r. wniosku o pomoc. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przekazał pismo wraz z aktami sprawy w dniu 27 maja 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem rozpoznania. SKO w P. pismem z 23 czerwca 2022 r. - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej K.p.a.) wezwało wnoszącą podanie do uzupełnienia braków złożonego środka poprzez wskazanie od jakiej decyzji jest to odwołanie oraz wskazania merytorycznych zarzutów. Pismo zawierało pouczenie, że czynności powyższej należy dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca wskazane wezwania, wraz ze stosownymi pouczeniami została odebrana przez stronę w dniu 27 czerwca 2022 roku, zgodnie z informacją wynikającą ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy (k. [...]). W dniu 4 lipca 2022 r. G. M. złożyła w SKO w P. pismo, w którym wskazała, iż stanowi ono odpowiedź na wezwanie otrzymane przez nią 27 czerwca 2022 r. Organ pismem z 6 lipca 2022 r., sygn. [...] uwagi na niezastosowanie się do wezwania, poinformował wnioskodawczynię o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Jako podstawę prawna swojego pisma SKO wskazało art. 64 § 2 k.p.a. wyjaśniając, iż w ocenie organu pismo G. M. z 4 lipca 2022 r. nie wyjaśniało czego dotyczy jej podanie z dnia 26 maja 2022 r., a nadto skarżąca nie przedłożyła podpisanego oryginału tego podania. W ocenie organu termin wyznaczony do uzupełnienia wskazanych braków podania bezskutecznie upłynął 3 lipca 2022 r. W piśmie pouczono stronę, iż na stanowisko Kolegium skarga nie służy. Pismo skarżąca odebrała 14 lipca 2022 roku. W odpowiedzi skarżąca pismem z 21 lipca 2022 r., złożonym osobiście w organie w tej samej dacie, wniosła do Kolegium zażalenie na powyższe pismo wskazując, że prawidłowo złożyła wszystkie niezbędne dokumenty podczas postępowania przed organem I instancji. Wskazała również, że doszło do naruszenia jej praw, gdyż do dzisiaj sprawa o przyznanie wniosku o pomoc nie została rozpoznana. Postanowieniem z 26 lipca 2022 r., sygn. [...] SKO w P. postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na pismo tegoż organu z 6 lipca 2022 r. Postanowienie zawierało pouczenie, iż stronie w ciągu 7 dni od doręczenia orzeczenia służy prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Postanowienie wraz z pouczeniem skarżąca odebrała 29 lipca 2022 r. W dniu 1 sierpnia 2022 roku G. M. zgodnie z pouczeniem złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Pismem z 25 sierpnia 2022 r. SKO w P. poinformowało stronę, iż została błędnie pouczona o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy i w niniejszej sprawie służy jej prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od doręczenia pisma. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 5 września 2022 r. Skarżąca w dniu 30 września 2022 r. za pośrednictwem SKO w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo, które zatytułowała jako skarga. W piśmie tym strona zakwestionowała sposób postępowania organu w trzech sprawach o przytoczonych przez nią sygnaturach oraz wniosła o udzieleniem kompleksowej odpowiedzi na jej pierwotny wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy skarga jest dopuszczalna. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest jej wniesienie w terminie. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl z kolei art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Kwestia dochowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mogła w niniejszej sprawie budzić wątpliwości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż zaskarżone postanowienie doręczone została skutecznie stronie skarżącej w dniu 29 lipca 2022 r. W związku z tym trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 28 sierpnia 2022 r. Na rozpoczęcie biegu tego terminu nie miała wpływu okoliczność, iż skarżącej w postanowieniu z 26 lipca 2022 r. SKO w P. udzieliło oczywiście błędnego pouczenia, co do środka zaskarżenia służącego od powyższego postanowienia i terminu jego złożenia, zaś w piśmie z 25 sierpnia 2022 r. rażąco błędnego pouczenia co do rozpoczęcia biegu terminu do wywiedzenia skargi do sądu na postanowienie z dnia 26 lipca 2022 r. od dnia doręczenia tegoż pisma z dnia 25 sierpnia 2022 r. Stanowisko SKO w P. zawarte w piśmie z 25 sierpnia 2022 r. stało bowiem w oczywistej i rażącej sprzeczności z jednoznaczną i nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych treścią art. 53 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z regulacji tej wprost wynika, iż termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji do sądu biegnie od doręczenia go stronie skarżącej, a nie od daty doręczenia tejże stronie prawidłowego pouczenia co do rodzaju środka zaskarżenia przysługującego od danego orzeczenia. Jakikolwiek przepis prawa nie upoważnia przy tym organu administracji do jednostronnego przedłużania terminu do wniesienia przez stronę skargi na rozstrzygnięcie organu administracji, a do tego sprowadzała się treść pisma SKO w P. z 25 sierpnia 2022 r. Inaczej rzecz ujmując na skuteczność aktu organu administracji i bieg ustawowych terminów do jego zaskarżenia nie mają wpływu uchybienia w zakresie wadliwego pouczenia lub jego braku. Kwestia przyczyny w uchybieniu terminu może mieć natomiast znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na akt organu, albowiem tego rodzaju błędu w działaniu organu jak zaistniałe w kontrolowanej sprawie uzasadniać mogą przyjęcie, iż do uchybienia terminowi przez stronę doszło bez jej winy, a jedynie z powodu wadliwości w działaniach organu administracji. Dalej wskazać należy, iż nawet niezawinione wniesienia skargi po terminie, bez wniosku o jego przywrócenie, nie daje sądowi podstaw do działania w sprawie przywrócenia terminu z urzędu. Sąd może bowiem przywrócić termin jedynie na wniosek zainteresowanego. Wynika to wprost z art. 86 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu, przy czym postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Gdyby zatem przyjąć, iż skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego dopiero w dniu 30 września 2022 r., kiedy to za pośrednictwem SKO w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo, które zatytułowała jako skarga, to skarga taka podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, przy jednoczesnym braku wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Sytuacja taka jednakże w niniejszej sprawie nie zaistniała, albowiem w ocenie Sądu jako skargę na postanowienie z 26 lipca 2022 r. inicjującą postępowanie sądowoadministracyjne, której SKO w P. błędnie nie przekazało sądowi, uznać należało już pismo skarżącej z dnia 1 sierpnia 2022 r., w którym G. M. dała wyraz temu, iż nie zgadza się z postanowieniem SKO w P. z 26 lipca 2022 r. i uważa je za wadliwe. Pismo z 1 sierpnia 2022 r., które prawidłowo zakwalifikować należało jako skargę do sądu administracyjnego na niepodlegające zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji postanowienie Kolegium z 26 lipca 2022 r., złożone zaś zostało w terminie prawem przewidzianym dla złożenia takowej skargi. Co za tym idzie kolejne pisma skarżącej, w tym zatytułowane jako skarga pismo z dnia 30 września 2022 r. zakwalifikować należało jedynie jako pisma procesowe uzupełniające wcześniej skutecznie złożoną skargę z 1 sierpnia 2022 r. Merytorycznie rozpoznając skargę G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2022 r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo SKO w P. z 6 lipca 2022 r., nr [...] o pozostawieniu bez rozpoznania podania strony skarżącej stwierdzić należy, iż skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, iż w myśl art. 135 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Stosownie do brzmienia art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że w przypadku niedopuszczalności zażalenia stosuje się odpowiednio przepis art. 134 K.p.a. Z powyższego wynika, iż zażalenie nie przysługuje na akt organu administracji nie będący postanowieniem. Zgodnie z przepisem art. 64 § 2 K.p.a. "jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie wymaga wydania decyzji czy postanowienia, gdyż jest to czynność materialnotechniczna, o której należy powiadomić wnoszącego podanie z podaniem przyczyn dla których pozostawiono podanie bez rozpoznania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2) pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W uchwale tej wyjaśniono także, iż od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w K.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pismo takie nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem. Co za tym idzie stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie SKO w P. odpowiadało prawu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż dla oceny zgodności z prawem postanowienia z 26 lipca 2022 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia jakiegokolwiek znaczenia nie miały podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące wadliwości pozostawienia jej pierwotnego podania bez rozpoznania. Stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi na postanowienie z 26 lipca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i odnosząc się do argumentacji podnoszonej w pismach uzupełniających skargę wskazać w tym miejscu należy, iż o ile skarżąca chciałaby zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku to mogłaby to uczynić jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu. Jeżeli bowiem organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. A więc jeżeli w ocenie podmiotu składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on (po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w przypadku skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, oznaczać będzie złożenie ponaglenia o jakim mowa w art. 37 § 3 pkt 2 K.p.a.), złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie.