II SA/Wr 248/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 4, § 23 ust. 2 pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą z [...].12.2019 r. (nr [...]) Rada Miejska [...] przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (w skardze błędnie podano datę [...].12.2019 r.) - dalej także jako "uchwała". W § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały postanowiono, że: "1 Na terenie nieruchomości mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać wyłącznie jeżeli: 1) mycie dotyczy wyłącznie karoserii, (...)". Według § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 uchwały: "2. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolona jest w przypadku wystąpienia awarii i polega na wykonaniu drobnych napraw lub doraźnych czynności umożliwiających kontynuowanie jazdy lub uruchomienie pojazdu. 3. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolona jest w garażach lub na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości pod warunkiem że: 3) naprawa nie wymaga usuwania lub wymiany olejów, płynów chłodniczych i hamulcowych oraz prowadzenia prac lakierniczych. 4. Dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi nie może stwarzać uciążliwości dla właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości, na których dokonuje się napraw oraz właścicieli i współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości". Zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 -5, 8 i 9 uchwały: "2. Na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej na obszarze gminy [...] dopuszcza się utrzymywanie zwierząt futerkowych, drobiu, kóz i pszczół dla własnych potrzeb oraz przy zachowaniu następujących warunków: 1) odległość granicy wybiegu, budynków inwentarskich lub klatek od okien i drzwi sąsiednich budynków mieszkalnych i budynków użyteczności publicznej nie może być mniejsza niż 15 m, z zastrzeżeniem pkt 5; 2) odległość granicy wybiegu, budynków inwentarskich lub klatek od zakładów służby zdrowia, zakładów oświatowo - wychowawczych, wytwórni lub przetwórni artykułów spożywczych, zakładów zbiorowego żywienia, obiektów o charakterze wypoczynkowym, obiektów kultu religijnego oraz terenów sportowych i rekreacyjnych nie może być mniejsza niż 200 m; 3) odległość granicy wybiegu, budynków inwentarskich lub klatek od indywidualnych ujęć wodnych nie może być mniejsza niż 50 m; 4) odległość granicy wybiegu, budynków inwentarskich lub klatek od granicy działki sąsiedniej, drogi lub ciągu pieszego nie może być mniejsza niż 7,5 m, z zastrzeżeniem pkt 5; 5) utrzymywanie nie będzie powodowało na nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak odór lub hałas; 8) utrzymywanie drobiu nie może powodować uciążliwości dla otoczenia i powinno być zgodne z wymaganiami sanitarnymi, a w szczególności nie może prowadzić do zanieczyszczenia terenu nieruchomości, na której zlokalizowana jest hodowla oraz emisji nieprzyjemnych zapachów do otoczenia; 9) pszczoły winny być trzymane w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 20 m od granicy nieruchomości - w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich". We wskazanym zakresie Prokurator zarzucił Radzie sprzeczność z § 6, § 137 w zw. z § 141 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 4 ust. 2 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej: ustawa, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia oraz art. 2 Konstytucji RP. Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na sprzeczność § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zakresie określenia szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Autor skargi wskazał na brak podstaw ustawowych (delegacji ustawowej) do ograniczenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wyłącznie do karoserii samochodów osobowych. Odnosząc się do § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 uchwały Prokurator wskazał na przekroczenie przez Radę kompetencji wynikających z art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d ustawy, który to przepis przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw lub doraźnych czynności umożliwiających kontynuowanie jazdy lub uruchomienie pojazdu, a także ograniczenia dokonywanych napraw do tych niewymagających usuwania lub wymiany olejów, płynów chłodniczych lub hamulcowych oraz prowadzenia prac lakierniczych. Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych lub doraźnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Według skarżącego za nieprecyzyjny uznać należy także sposób sformułowania ustępu 4. Powtarza on regulacje przepisów prawa dotyczących prawa własności i jego ochrony między innymi dotyczącym prawa własności i prawa sąsiedzkiego określonego w art. 140 k.c i nast. Uzasadniając zarzuty kierowane pod adresem § 23 ust. 2 pkt 1 - 5, pkt 8 i pkt 9 uchwały, Prokurator wskazał, że regulamin zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według Prokuratora, przyjęta regulacja może natomiast ograniczać wykonywanie prawa własności - a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 k.c. Przepis ten został uregulowany wadliwie także w zakresie w jakim nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości. Postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Analizowane przepisy regulują również materię ustawową wskazaną przez ustawę Prawo budowlane. Odległości granicy wybiegu dla zwierząt gospodarskich od wskazanych obiektów lub ich części poprzez zastrzeżenie minimalnej wielkości, do której odległość ta może być zmniejszona powoduje ryzyko kolizji z odpowiednimi przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z kolei przepis uchwały dotyczący zasad utrzymywania pszczół i uli oraz drobiu w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, zaś przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie skargi za zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając stanowisko dotyczące umorzenia postępowania pełnomocnik wskazał, że Rada Miejska [...] podjęła w dniu [...].01.2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], którą uchylono jednocześnie zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uregulowań zawartych w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz w § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 uchwały autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w tym zakresie Rada wywodzi delegację ustawową do uregulowania kwestii mycia pojazdów i ich naprawy poza miejscami do tego przeznaczonymi z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących uregulowań zawartych w § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 8 i pkt 9 uchwały, wskazano na podstawy prawne dla takiej regulacji z delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w całości. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej [...] z [...].12.2019 r. (nr [...]) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] we wskazanym w skardze zakresie. Dla porządku wywodu rozważenia wymagał wniosek Rady Miejskiej [...] o umorzenie postępowania sądowego w związku z zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę" stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania mogłaby stanowić okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały. W przekonaniu Sądu, nawet podjęcie przez Radę Miejską [...] w dniu [...].01.2020 r. uchwały nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], którą uchylono jednocześnie zaskarżoną uchwałę, nie sprawia, że postępowanie sądowe dotyczące kontroli legalności uchylonej uchwały stało się bezprzedmiotowe. Kwestionowana uchwała niewątpliwie bowiem – przez okres w jakim obowiązywała - wywołała skutki prawne, tj. od [...].12.2019 r. do [...].03.2020 r. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd uchwała objęta skargą już nie obowiązywała, może być jednak nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z 14.09.1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwłaszcza że są powszechnie uznawane w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 9.10.2014r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z 28.01.2016 r., sygn. akt II FSK 355/14). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Oceniając zasadność skargi wymaga w pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwana dalej: ″ustawą″) jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Mając na uwadze powyższe należało zważyć, że zakres upoważnienia do uchwalenia przez radę gminy zaskarżonego regulaminu został określony w art. 4 ust. 2 pkt. 1 - 8 ustawy. Zgodnie z nim, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.12.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18). Nie może na tej podstawie wprowadzać generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów. Brak jest więc podstaw ustawowych (delegacji ustawowej) do ograniczenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wyłącznie do karoserii samochodów, jak wskazano to w przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały. Sąd podzielił również stanowisko autora skargi, że regulacja zawarta w § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 uchwały, nie znajduje oparcia we wskazanej delegacji ustawowej. Przepis art. 4ust. 2 pkt 1 lit. d uchwały nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do sytuacji awaryjnych lub wykonywania drobnych napraw lub doraźnych czynności umożliwiających kontynuowanie jazdy lub uruchomienie pojazdu, a także ograniczenia dokonywanych napraw do tych niewymagających usuwania lub wymiany olejów, płynów chłodniczych lub hamulcowych oraz prowadzenia prac lakierniczych. Ponadto zgodzić się należy z prokuratorem, że sformułowania: "drobne naprawy" "doraźne czynności" są na tyle nieostre, że przepis ten narusza § 6 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Użycie tak nieostrych wyrażeń nie pozwala na rekonstrukcje normy w sposób, który pozwoliłby na wskazanie jakie konkretnie prace naprawcze i regulacyjne zawierają się w desygnacie tych pojęć. Niezależnie od powyższego kwestionowana regulacji uchwały ingeruje w prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a więc wstępuje w materię zastrzeżoną dla uregulowań rangi ustawowej. W przypadku natomiast § 5 ust. 4 uchwały brak jest podstaw do tego, by lokalny prawodawca powtarzał regulację ustawową dotyczącą praw własności i jego ochrony (art. 140 k. i nast.). W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zakaz powtarzania regulacji ustawowych wynika z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Odnosząc się do wymagań utrzymywania zwierząt futerkowych, drobiu, kóz i pszczół dla własnych potrzeb na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oraz zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach, uregulowanych w § 23 ust. 2 pkt 1-4 uchwały, Sąd podziela stanowisko autora skargi, że kwestię zachowania odległości pomiędzy obiektami budowlanymi i sposobu ich użytkowania reguluje ustawa Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do niej. Rada gminy nie posiada uprawnień do wkraczania w te regulacje. Nie jest zgodny z prawem również pkt 5 i 8 ust. 2 § 23 uchwały, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy Rada może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada realizując postanowienia tego przepisu nie mogła zastrzec możliwość utrzymania zwierząt futerkowych, drobiu, kóz i pszczół od nieuciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości związanej z odorem i hałasem, czy też zgodności z wymogami sanitarnymi, a w szczególności sposobu odprowadzania zanieczyszczeń z nieruchomości na których zlokalizowana jest hodowla. Zapis taki jest sprzeczny z celem uchwalonego regulaminu, który regulować może jedynie kwestie czystości i porządku. W zakres pojęcia "czystości i porządku" nie mogą być zatem zaliczone hałas, odory, czy też inne uciążliwości dla otoczenia. Ponadto kwestionowane przepisy uchwały powtarzają regulację ustawową dotyczącą wymogów sanitarnych. Odnośnie pkt 9 ust. 2 § 23 uchwały dotyczącego ustawiania uli w odległości co najmniej 20 m od granicy nieruchomości - w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich, to stwierdzić należy, że Rada regulując tą kwestię ponownie wkroczyła w materię ustawową, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich (art. 140 -144 k.c.). Rada gminy nie posiada więc uprawnienia do doprecyzowania regulacji rangi ustawowej. Powyższe rozważania dały podstawę do stwierdzenia nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 4, § 23 ust. 2 pkt 1 - 5, pkt 8 i pkt 9 zaskarżonej uchwały z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak sentencji.