III SA/Kr 714/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lutego 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1627/2021 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 21 lutego 2022 r. (znak SKO.ŚR/4111/1627/2021) po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] z 14 października 2021 r. (znak: [...]) o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do tego zasiłku w okresie zasiłkowym 2019/2020 - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy [...] decyzją z 14.10.2021 r. (znak: [...]) odmówił skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego na córkę oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, w okresie zasiłkowym 2019/2020. Do wniosku załączone zostały dokumenty, z których wynikało, iż władza rodzicielska nad córką skarżącego, przysługuje matce dziecka. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone w dniu 27.02.2020 r. (k. 24 a.a.) z uwagi na fakt, że przed sądem powszechnym wszczęte została sprawa dotycząca władzy rodzicielskiej skarżącego nad córką. Z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia, postępowanie zostało podjęte w dniu 2.09.2021 r. (k. 29 a.a.). Uzasadniając wydaną w sprawie decyzję z 14.10.2021 r. Wójt zwrócił uwagę na datę wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie (27.01.2020 r.) oraz wskazał, że 25.02.2021 r. skarżący załączył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. II Wydział Rodzinny i Nieletnich z 11.02.2021 r. (sygn. akt [...]), którym zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 17.04.2018 r. (sygn. akt [...]) w ten sposób, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką, uprzednio powierzone matce dziecka, powierzono skarżącemu. Postanowieniem tym ustalono także, iż miejscem pobytu małoletniej córki będzie każdorazowo miejsce zamieszkania skarżącego. Organ I instancji podał, że wskazane wyżej orzeczenie Sądu Rejonowego dla [...] z 11.02.2021 r., w dacie jego złożenia do akt administracyjnych, nie było jeszcze prawomocne. Przymiot taki uzyskało dopiero z dniem 3.03.2021 r., zaś dokument tego postanowienia, wraz z klauzulą jego prawomocności, złożony został do organu – dopiero 13.10.2021 r. W tym stanie rzeczy Wójt przyjął, że skarżącemu nie przysługiwał wnioskowany na małoletnią córkę zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, w okresie od 1.01.2020 r. do 31.10.2020 r. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący akcentował m.in., że sprawuje faktyczną opiekę nad małoletnią córką już od października 2019 r. W jego ocenie, organ nie uwzględnił wyjaśnień złożonych w sprawie oraz treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 11.02.2021 r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, iż w październiku 2019 r. matka małoletniej oddała skarżącemu faktyczną opiekę nad ich córką. Od tamtego czasu, skarżący stale z córką zamieszkuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 21.02.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano tło historyczne sprawy wskazując na datę (27.01.2020 r.) złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie - na okres zasiłkowy 2019/2020, prawa do zasiłku rodzinnego na córkę oraz dodatków do tego zasiłku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że władza rodzicielska nad córką skarżącego była kształtowana kolejnymi orzeczeniami sądowymi. Najpierw władzę tę powierzono skarżącemu (wyrok rozwodowy z 2013 r.), następnie matce dziecka (postanowienie SR w L. z 2018 r.), a kolejno, ponownie skarżącemu (postanowienie SR dla [...] z 2021 r.). W takim stanie rzeczy SKO w Krakowie uznało, że podnoszony przez skarżącego fakt, iż od października 2019 r. wychowuje on faktycznie małoletnią córkę i ponosi koszty jej utrzymania, w tym także koszty edukacji – nie mógł zmienić przyjętej przez organ I instancji oceny tej sprawy. Pełnia władzy rodzicielskiej między rozwiedzionymi rodzicami nad małoletnią córką była, na przestrzeni lat, kształtowana orzeczeniami sądowymi (wskazanymi wyżej), a w okresie, kiedy władza rodzicielska nad córką przysługiwała matce dziecka, to ona miała prawo do pobrania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku rodzinnego, jak też i innych świadczeń na córkę. Tak też, w ocenie Kolegium Odwoławczego, było do 28.02.2021 r. Organ ten zwrócił uwagę, że sytuacja, w sensie prawnym, uległa zmianie dopiero z dniem 3.03.2021 r., kiedy to uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. II Wydział Rodzinny i Nieletnich z 11.02.2021 r. (sygn. akt [...]). Tym orzeczeniem zmieniono wcześniejsze postanowienie kształtujące władzę rodzicielską skarżącego nad córką, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w L. z 17.04.2018 r. (sygn. akt [...]). Wprowadzona zmiana przewidywała, iż wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzone zostało skarżącemu, w miejsce matki dziecka. Jednocześnie orzeczeniem tym sąd ustalił, że miejscem pobytu małoletniej córki skarżącego – będzie miejsce zamieszkania ojca. Zatem, w ocenie SKO w Krakowie, przed 3.03.2021 r. (data uprawomocnienia się postanowienia SR dla [...] w K. z 11.02.2021 r.), prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, jak i do innych świadczeń (w tym świadczenia wychowawczego) skarżącemu nie przysługiwało. Wg organu odwoławczego, porozumienia byłych małżonków w tym zakresie (tj. w zakresie pieczy nad dzieckiem) także nie mają znaczenia, bo nie mogą zmieniać obowiązujących przepisów. Podstaw prawnych dla takiego stanu rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, należy poszukiwać w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z 21.02.2022 r. skarżący zarzucił m.in. uchybienie zasadzie prawdy materialnej, co upatrywał w błędnym uznaniu, że nie sprawował on faktycznej opieki nad córką w okresie od 1.01.2020 r. do 28.02.2021 r., w sytuacji, gdy opiekę tę piastuje od października 2019 r. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym jego wyjaśnień złożonych w tej sprawie oraz treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z 11.02.2021 r. (sygn. akt [...]), z którego ma wynikać, iż w październiku 2019 r., dotychczas sprawująca władzę rodzicielską nad córką - matka dziecka, oddała skarżącemu opiekę nad ich dzieckiem. Skarga zarzucała brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków mających istotną wiedzę w tej sprawie, wnioskując o przesłuchanie przez sąd administracyjny wskazanych świadków. W oparciu o zaprezentowane zarzuty, skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329). Zasadniczy problem (spór) w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy rodzic dziecka, który w dacie orzekania przez organy administracji w przedmiocie zasiłku rodzinnego - nie dysponował pełnią władzy rodzicielskiej, czyniąc zarazem w trakcie tego postępowania starania o odzyskanie tej władzy, przy jednoczesnym sprawowaniu rzeczywistej (faktycznej) pieczy nad swoim dzieckiem – może być uprawniony do uzyskania wskazanego wyżej świadczenia. W ocenie sądu, zaprezentowana przez orzekające organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego, wykluczająca uprawnienie skarżącego do przedmiotowego świadczenia, w realiach ocenianego przypadku, nie mogła być uznana za trafną. Zauważyć należy, iż podstawę prawną decyzji objętych kontrolą w tej sprawie, stanowiły przepisy ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej "u.ś.r."). Powołana ustawa, w art. 4 ust. 2 określa krąg podmiotów uprawnionych do zasiłku rodzinnego. We wskazanym przepisie ustawodawca przewidział, że przedmiotowe świadczenie uzyskać mogą: rodzice, jedno z rodziców albo opiekun prawny dziecka, a nadto, opiekun faktyczny dziecka oraz osoba ucząca się. Dostrzec przy tym też należy, iż w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wskazany został cel, na jaki przyznawane są środki zasiłku rodzinnego. Stosownie do tego przepisu, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków ponoszonych na utrzymanie dziecka. W ocenie Sądu, to właśnie poprzez wskazany wyżej cel, na jaki przyznawane są środki zasiłku rodzinnego, dokonywać należy wykładni art. 4 ust. 2 ustawy określającego krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Stwierdzić bowiem trzeba, że w realiach tej sprawy (por. niżej) osoba (rodzic), która realizuje cel tego świadczenia (tj. realnie pokrywa wydatki stanowiące koszty utrzymania dziecka) - nie powinna zostać pominięta przy ustalaniu prawa do tegoż świadczenia. Wniosek ten jest wynikiem koniecznej troski o dobro dziecka, w tym zabezpieczenia materialnych kosztów jego egzystencji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w modelowej sytuacji, w której władza rodzicielska nad niepełnoletnim dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 ust. 1 k.r.o.), każde z nich, jest zarówno uprawnione, jak i zobowiązane do wykonywania tej władzy (art. 97 par. 1 k.r.o.). W konsekwencji powyższego, to na obojgu rodzicach spoczywa troska o fizyczny i duchowy rozwój dziecka (art. 96 par. 1 k.r.o.), co przejawia się m.in. w zaspokajaniu wydatków ponoszonych na jego utrzymanie. Ta modelowa konstrukcja znalazła odzwierciedlenie w treści – przywołanego przez SKO w Krakowie w tej sprawie - art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdzie pośród osób uprawnionych do zasiłku rodzinnego wymieniono właśnie rodziców dziecka lub jedno z nich. Modelowa sytuacja, komplikuje się jednak w przypadku, gdy rodzic, któremu wyłącznie powierzona została władza rodzicielska, nie wypełnia należycie (lub wcale) ciążącego na nim obowiązku pieczy i troski nad dzieckiem, zaś drugi z rodziców, choć pozbawiony władzy rodzicielskiej, pieczę tę sprawuje i realnie ją zapewnia. W takiej sytuacji, bezrefleksyjne odwołanie się do wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. reguły, jawi się jako pozbawione związku z celem, na który przyznawany jest zasiłek rodzinny tj. częściowego pokrycia wydatków realnie (faktycznie) ponoszonych przez jego opiekuna. Orzekające organy administracji publicznej, odmawiając skarżącemu prawa do żądanego świadczenia argumentowały, że w dacie składania wniosku o zasiłek rodzinny, nie dysponował on władzą rodzicielską nad dzieckiem. Skoro bowiem w dacie składania wniosku władza ta przysługiwała matce dziecka – w ocenie orzekających organów administracji – wyłącznie matka, mogła ubiegać się o takie świadczenie. Wg Sądu, stanowisko to nie uwzględnia jednak realiów i specyfiki kontrolowanego przypadku. W stanie sprawy dostrzec bowiem należy, iż władza rodzicielska nad małoletnią córką skarżącego, na przestrzeni lat, była kształtowana kilkoma orzeczeniami sądowymi. Pierwotnie, wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 25.06.2013 r., władza ta powierzona została skarżącemu. Następnie, postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 17.04.2018 r. wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono matce dziecka, aby finalnie, postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K z 11.02.2021 r., władzę tę znów oddać skarżącemu. Jednocześnie dostrzec trzeba, że wniosek o zmianę wskazanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w L. z 17.04.2018 r. – skarżący złożył już w dniu 20.02.2020 r. (prezentata sądu, k. 21 a.a.), zaś prawomocne zakończenie tegoż postępowania, w którym uwzględnione zostało żądanie skarżącego powierzenia mu władzy rodzicielskiej nad córką, nastąpiło dopiero 3.03.2022 r. W takich okolicznościach stwierdzić więc trzeba, że jeszcze w toku kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, skarżący podjął finalnie skuteczne kroki prawne, mające na celu odzyskanie władzy rodzicielskiej nad córką, inicjując w tym przedmiocie sprawę przed powszechnym. Jak natomiast wynika z przedstawionej wyżej sekwencji dat, ta sprawa sądowa zakończyła się po ponad dwóch latach od momentu złożenia przez skarżącego wniosku inicjującego to postępowanie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, długotrwałość procedur sądowych związanych z prawnym uregulowaniem władzy rodzicielskiej nad dzieckiem, nie powinna skutkować pozbawieniem skarżącego uprawnienia do przedmiotowego świadczenia rodzinnego. Gdyby bowiem nie długotrwałość tego postępowania sądowego, to odzyskanie władzy rodzicielskiej przez skarżącego nastąpiłoby wcześniej, a to skutkowałoby tym, że nie zaktualizowałaby się, przyjęta przez organy administracji w tej sprawie, przesłanka odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Fakt bowiem, iż sprawa sądowa o odzyskanie władzy rodzicielskiej nad córką trwała ponad 2 lata od złożenia wniosku, w istocie miał decydujące znaczenie dla przyjętego przez organy administracji, negatywnego dla skarżącego, kierunku rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Uznanie bowiem przez organy administracji, iż dopiero z momentem prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z 11.02.2021 r., tj. dopiero z dniem 3.03.2021 r. – skarżący mógł skutecznie wystąpić o przyznanie zasiłku rodzinnego, pozostaje w oczywistej opozycji do akcentowanego wyżej celu, na jaki przyznawane jest to świadczenie tj. częściowe pokrycie wydatków ponoszonych na utrzymanie dziecka. W sprawie niniejszej natomiast dostrzec trzeba, że nie było przedmiotem sporu to, że w okresie składania wniosku o zasiłek rodzinny na córkę skarżącego, władzą rodzicielską dysponowała matka tego dziecka. Osoba ta, w toku sprawy o pozbawienie jej tej władzy, była nieznana z miejsca pobytu (por. pismo k. 21). Nadto, wg niezakwestionowanych przez organy administracji twierdzeń skarżącego, przejął on na siebie całość troski o dziecko tj. zaspokajał wszelkie, bieżące jego potrzeby, w tym materialne. Taka sytuacja istnieć już miała w październiku 2019 r. Zatem, tak w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek rodzinny, jak i w dacie orzekania przez organy administracji, skarżący miał sprawować faktyczną (realną) pieczę nad własnym dzieckiem, mimo formalnego niedysponowania władzą rodzicielską, inicjując zarazem postępowanie sądowe o odzyskanie tej władzy. W takim stanie sprawy, gdyby podzielić pogląd orzekających organów administracji, iż wyłącznie miarodajny dla możliwości przyznania zasiłku rodzinnego byłby formalny stan władzy rodzicielskiej w dacie złożenia wniosku o zasiłek, wówczas rodzic pozbawiony takiej władzy, lecz dokładający wszelkich trosk i starań o dobro swojego dziecko i zapewniający mu godne funkcjonowanie i warunki (w tym materialne), byłby pozbawiony prawa do świadczenia (zasiłku rodzinnego), którego celem jest przecież wsparcie opiekuna w pokryciu części wydatków ponoszonych na utrzymanie dziecka. W ocenie Sądu, pogląd ten nie uwzględniałby więc akcentowanego wyżej celu, na jaki przyznawany jest zasiłek rodzinny, zaprzeczając zarazem istocie regulacji art. 4 ust. 1 u.ś.r. Stąd też, w realiach zaprezentowanych wyżej, brak było podstaw do podzielenia stanowiska organów administracji publicznej. Wreszcie, na poparcie wyrażanych tu ocen, zwrócić należy uwagę na odnośne regulacje Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dzieci. Zgodnie z art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, zaś z ust. 2 tego przepisu wynika, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Niewątpliwie więc Konstytucja RP nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy, szczególnie niezbędnej w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 202/19). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20.11.1989 r., a ratyfikowanej przez Polskę 30.04.1991 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Wykładnia przepisów nie powinna być przy tym dokonywana w ten sposób, aby godziła w podmiot objęty ochroną, tj. w realiach tego przypadku – w dziecko. W stanie sprawy bowiem, osoba sprawująca władzę rodzicielską (matka dziecka), w dacie składania przez skarżącego wniosku o zasiłek rodzinny - efektywnie władzy tej nie wykonywała (była nieznana z miejsca pobytu), w tym też, nawet nie wystąpiła o przedmiotowy zasiłek, czym niewątpliwie narażała córkę na niemożność pokrycia części kosztów jej utrzymania. W tej sytuacji, pozbawienie skarżącego prawa do tego świadczenia, wobec faktycznie sprawowanej przez niego pieczy nad dzieckiem, i ponoszeniem kosztów utrzymania córki, przy jednocześnie długotrwałym (ponad 2 letnim) postępowaniu sądowym zmierzającym do odzyskania władzy rodzicielskiej, byłoby nie do pogodzenia także z cytowanymi wyżej standardami konstytucyjnymi i konwencyjnymi. Stąd też, także z przedstawionych ostatnio racji, wyrażone w tej sprawie przez orzekające organy administracji publicznej stanowisko, sąd uznał za nietrafne. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organów administracji będzie uwzględnienie przedstawionych wyżej ocen i zapatrywań. Nadto, z uwagi na fakt, że okoliczność dotycząca faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nad córką w dacie składania wniosku o zasiłek rodzinny oparta była jedynie na twierdzeniach (zapewnieniach) skarżącego, rzeczą organów administracji będzie zweryfikowanie tych zapewnień i poczynienie stanowczych (pewnych) ustaleń we wskazanym przedmiocie. Jednocześnie, zajmując stanowisko względem zawartego w skardze wniosku o przesłuchanie przez sąd administracyjny zgłoszonych świadków, przypomnieć należy, iż w określonych w art. 106 par. 3 p.p.s.a. sytuacjach, sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniający dowód, lecz wyłącznie z dokumentów. Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił obie kontrolowane decyzje, stosując art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.