II SA/Bk 797/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. i K. P. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. solidarnie na rzecz skarżących P. K. i K. P. kwotę 224 (dwieście dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z [...] czerwca 2021 r. nr [...], którą ustalono opłatę za czynności kontrolne oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że obciążył stronę opłatą za czynności kontrolne w kwocie 69 zł. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 367 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM, w ramach prowadzonej działalności oraz oceny bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej restauracji "A." znajdującej się przy ulicy [...] w B., prowadzonej przez wspólników spółki cywilnej P. K. i K. P. Z kontroli sporządzono protokół nr [...] podpisany przez uczestniczącego w niej P. K.. Z protokołu wynika, że stan sanitarno-higieniczny sali konsumpcyjnej nie budził zastrzeżeń, a personel w sposób prawidłowy realizował obowiązek zakrywania ust i nosa oraz pracował w odzieży ochronnej; pracownikom restauracji zapewniono środki do dezynfekcji rąk i powierzchni; przy wejściu do lokalu oraz w toaletach zapewniono środki do dezynfekcji rąk dla klientów. Obecny podczas kontroli współwłaściciel lokalu oświadczył, że konsumenci przy wejściu do restauracji wypełniają kwestionariusze wstępnego wywiadu w sprawie COVID-19, w którym umieszczają swoje dane osobowe i kontaktowe. Okazano do wglądu kwestionariusze wypełnione w dniu kontroli. W protokole odnotowano następujące nieprawidłowości związane z naruszeniem przepisów rozporządzenia RM: konsumpcję odbywającą się na trzech salach, w których przebywało około 40 osób siedzących przy 33 stolikach; spożywanie przez te osoby potraw i napojów w naczyniach wielokrotnego użytku. Skutkiem kontroli było zawiadomienie z [...] marca 2021 r., którym PPIS wszczął wobec P. K. i K. P. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia niezgodności prowadzonej działalności z przepisami prawa żywnościowego, z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2021, poz. 195), dalej: uPIS, z rozporządzeniem RM oraz w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] marca 2021 r. zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2020 r., poz. 2021), dalej: u.b.ż.ż. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. PPIS ustalił P. K. i K. P., wspólnikom spółki cywilnej "K. s.c." w B., opłatę w wysokości 69 zł za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności przeprowadzonej [...] marca 2021 r. w restauracji "A." w B. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 75 u.b.ż.ż. oraz § 2-7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. poz. 2012 ze zm.), dalej: rozporządzenie MZ z 5 października 2017 r. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że opłatę ustalono w związku z naruszeniami przepisów prawa stwierdzonymi podczas kontroli sanitarnej i opisanymi w protokole kontroli nr [...], a wysokość opłaty ustalono w oparciu o regulacje § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 3-5 ww. rozporządzenia MZ (przyjęto stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych w wysokości 52 zł oraz stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzania czynności kontrolnych - w wysokości 17 zł, przy tym kontrola trwała 1h). W aktach sprawy znajduje się specyfikacja kosztów wykonania czynności kontrolnych do ww. decyzji. Odwołanie od decyzji PPIS złożyli P. K. i K. P. Zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 8 w związku z art. 11 oraz w związku z art. 77 §1 K.p.a., w szczególności przez: a) niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; b) niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek załatwiania sprawy, a także zbyt ogólne i niedostateczne wyjaśnienie motywów, celów i środków, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; c) pominięcie w ocenie stanu faktycznego ustaleń kontroli, z których jednoznacznie wynika, że odwołujący stosowali należyte zabezpieczenia; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 7 oraz w związku art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności: a) brak w uzasadnieniu dokładnego wskazania czynności, za jakie ustalona została opłata w kwocie 69 zł; b) brak w uzasadnieniu dokładnego wskazania, jakich uchybień dopuścili się odwołujący i tym samym, jakie ich działania lub zaniechania wypełniły przesłanki obciążenia opłatą za czynności kontrolne; c) brak w uzasadnieniu wskazania przepisów prawa materialnego regulujących uchybienia, które zarzucono, przez co niemożliwa jest identyfikacja podstawy prawnej wysuwanych przez organ zarzutów; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 75 u.b.ż.ż. przez jego zastosowanie i przyjęcie, że w trakcie kontroli stwierdzono niezgodności z prawem żywnościowym, skutkiem czego było nałożenie obowiązku pokrycia kosztów za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności. W postępowaniu odwoławczym PPWIS przeprowadził dodatkowe wyjaśnienia. Na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przekazanie Zarządzenia PPIS w sprawie ustalenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B., a także wskazanie wszystkich składników kosztów bezpośrednich, które zostałyby uwzględnione w wypadku wydawania decyzji płatniczej na podstawie art. 36 uPIS i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. poz. 203), dalej: rozporządzenie MZ z 5 marca 2010 r. - w związku z przeprowadzoną kontrolą interwencyjną. Przy piśmie z [...] lipca 2021 r. PPIS przekazał organowi odwoławczemu: zarządzenie PPIS z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalania i pobierania opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez pracowników PSSE w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wraz z załącznikami nr 1-3; wyliczenie sumy składników kosztów bezpośrednich, które zostałyby uwzględnione w wypadku wydawania decyzji płatniczej na podstawie art. 36 uPIS w związku z przeprowadzoną [...] marca 2021 r. kontrolą interwencyjną na kwotę łącznie 122 zł (88 zł z tytułu stawki godzinowej wynagrodzenia dwóch pracowników wykonujących czynności w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego Oddziału Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia podczas kontroli trwającej 1 godzinę oraz 33,94 zł z tytułu kosztów materiałowo-nadzorowych). W piśmie z [...] lipca 2021 r. PPIS wyjaśnił, że suma wszystkich składników kosztów, które zostałyby uwzględnione w wypadku wydawania decyzji płatniczej na podstawie art. 36 uPIS w związku z przeprowadzoną kontrolą interwencyjną [...] marca 2021 r. wynosiłaby łącznie 183 zł, w tym - oprócz kosztów wskazanych w piśmie z [...] lipca 2021 r. - 60,97 z tytułu kosztów bezpośrednich (narzut 50%). Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. PPWIS dopuścił z urzędu dowody w postaci nadesłanych dokumentów. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. PPWIS uchylił w całości decyzję PPIS z [...] czerwca 2021 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 4 uPIS w związku z § 2, § 3 pkt 1 i 2, § 4 i § 5 rozporządzenia MZ z dnia 5 marca 2010 r., a także w związku z zarządzeniem PPIS nr [...] postanowił "obciążyć stronę" opłatą w kwocie 69 zł za czynności kontrolne wykonane [...] marca 2021 r. przez pracowników Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jak ustalił organ odwoławczy, w trakcie kontroli przeprowadzonej w lokalu prowadzonym przez strony stwierdzono naruszenie rozporządzenia RM w zakresie obowiązującego do 28 marca 2021 r. ograniczenia w prowadzeniu przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającego na dopuszczeniu przygotowywania i podawania posiłków oraz napojów jedynie w przypadku realizacji tych usług na wynos. Skutkiem tego naruszenia było wydanie [...] marca 2021 r. przez PPIS decyzji nr [...] nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu. Była to decyzja merytoryczna nakazująca wyeliminowanie stwierdzonego naruszenia. W jej wyniku organ był uprawniony do wydania decyzji obciążającej stronę opłatą za wykonane czynności kontrolne. PPWIS podkreślił, że jeden ze wspólników spółki cywilnej był obecny podczas kontroli (podpisał protokół kontroli), w związku z czym był świadom rodzaju niedopełnionego obowiązku, zaś na okoliczność ustalenia wystąpienia nieprawidłowości nie mają wpływu zastosowane zabezpieczenia pomieszczeń i personelu. Zdaniem PPWIS, skoro jednak decyzja nakazująca zaprzestanie prowadzenia działalności niezgodnie z obowiązującymi przepisami nie była wydana na podstawie prawa żywnościowego, to i podstawą ustalenia opłaty za czynności kontrolne nie może być u.b.ż.ż., ale powinien być art. 36 ust. 1 uPIS. Jest to opłata za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Te opłaty pobiera się co do zasady w wysokości kosztów ich wykonania. Sposób ustalania wysokości takich opłat określa rozporządzenie MZ z dnia 5 marca 2010 r. (w szczególności § 2, a także § 3, 4 i 5), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 36 ust. 4 uPIS. Opłaty obejmują koszty pośrednie i bezpośrednie. Aktem szczegółowo określającym ww. składowe dla PSSE jest zarządzenie PPIS nr 2/2021, które określa m.in.: średnie stawki wynagrodzeń w komórkach organizacyjnych PSSE (załącznik nr 1), kalkulację kosztów materiałowych do decyzji płatniczych (załącznik nr 2) oraz kalkulację kosztów opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez PSSE na 2021 r., określające procentowy narzut wynikający ze stosunków kosztów pośrednich do bezpośrednich (załącznik nr 3). W konsekwencji PPWIS wskazał, że decyzja PPIS podlega uchyleniu, bowiem organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego polegającego na zastosowaniu art. 75 u.b.ż.ż., podczas gdy właściwą normą prawną był art. 36 ust. 1 uPIS. Prawidłowo wyliczone koszty, według kalkulacji przedstawionej przez PPIS w dniu [...] lipca 2021 r. na etapie odwoławczym na żądanie PPWIS, wyniosły 183 zł. Zważywszy jednak na zawarty w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius, PPWIS postanowił o obciążeniu strony opłatą w wysokości 69 zł, a więc w wielkości jaką ustalił organ pierwszej instancji, mimo że jego działanie jest oparte na wadliwym zastosowaniu przepisów prawa. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli P. K. i K. P. Zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie w ocenie stanu faktycznego ustaleń dochodzonych przez przedstawicieli PPIS w dniu [...] marca 2021 r., z których jednoznacznie wynika, że skarżący stosowali należyte formy zabezpieczenia pomieszczeń oraz personelu kontrolowanej restauracji; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 7 w związku z art. 9 K.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności: a) brak dokładnego wskazania w uzasadnieniu, jakich uchybień higienicznych, zdrowotnych i sanitarnych dopuścili się skarżący i tym samym, jakie ich działania lub zaniechania wypełniły przesłanki obciążenia ich opłatą za czynności kontrolne; b) brak wskazania w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego regulujących uchybienia w zakresie wymagań higienicznych, sanitarnych i zdrowotnych, które organ zarzuca skarżącym, przez co niemożliwa jest identyfikacja podstawy prawnej wysuwanych przez organ zarzutów. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 4 uPIS przez: a) jego zastosowanie w związku z ustaleniem wystąpienia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych skutkujących nakazem wstrzymania działalności, podczas gdy taki stan rzeczy nie wystąpił i zdaniem skarżących nie został skutecznie wykazany w toku postępowań o nr [...]; b) uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 36 ust. 2 uPIS, tj. brak stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, i tym samym niezastosowanie regulacji, zgodnie z którą nie pobiera się opłat za czynności kontrolne od osób, u których nie stwierdzono naruszenia takich wymagań. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślili niekonstytucyjność rozporządzenia RM, w oparciu o które została wydana decyzja wstrzymująca wykonywanie działalności prowadzonej przez skarżących, a także będąca jej pochodną, zaskarżona decyzja. Zaakcentowali w tym względzie przekroczenie delegacji ustawowej i brak upoważnienia ustawowego do ograniczenia praw i wolności w akcie prawnym o randze rozporządzenia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że skarga na decyzję nakazującą zaprzestanie prowadzenia przez skarżących działalności została oddalona wyrokiem sądu z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 534/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zdaniem sądu, w sposób ewidentny (rażący) została przez organ odwoławczy naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), co polegało na rozpoznaniu przez PPWIS sprawy nietożsamej przedmiotowo w stosunku do tej, jaką rozpoznał PPIS. W takiej sytuacji (braku tożsamości sprawy w obydwu instancjach) w ogóle nie mógł być rozważany na etapie odwoławczym zakaz reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), tzn. organ odwoławczy nie mógł się na niego powołać, ale powinien był decyzję pierwszoinstancyjną uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Rozróżnić bowiem należy kwestię tożsamości zakresu sprawy rozpoznawanej przez organy administracji obydwu instancji (zasada dwuinstancyjności postępowania) od zakazu orzekania na niekorzyść strony (reformationis in peius), który jest aktualny wyłącznie, gdy w obydwu instancjach organy rozpoznają tę samą sprawę w oparciu o tę samą, prawidłową podstawę prawną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 937/16, "zakaz reformationis in peius ma miejsce tylko w sytuacji, gdy w stosunku do strony zastosowano prawidłową podstawę prawną określenia jej obowiązków, w sytuacji gdy podstawa prawna byłaby niewłaściwa, to mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a wtedy zakaz jest wyłączony" (orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji rażącego naruszenia przez PPWIS zasady dwuinstancyjności, na sądowym etapie rozpoznania sprawy nie uaktywnia się w ogóle reguła sądowego reformationis in peius wynikająca z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak wyżej zasygnalizowano, istnieje zasadnicza różnica między decyzjami organów PPIS i PPWIS w sprawie niniejszej w zakresie tożsamości sprawy. Tożsamość oznacza identyczność stron postępowania – tożsamość podmiotowa oraz identyczność w zakresie stanu faktycznego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – tożsamość przedmiotowa. O ile tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego została między decyzjami obydwu instancji zachowana, to brak jej w zakresie tożsamości przedmiotowej odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 75 u.b.ż.ż. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. – które to przepisy dotyczą czynności kontrolnych w ramach "urzędowych kontroli żywności" czyli prawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 4 uPIS oraz regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. – które to przepisy odnoszą się do czynności kontrolnych "w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Niewątpliwie, wszystkie ww. działania Inspekcji Sanitarnej (w zakresie bezpieczeństwa żywności i w zakresie nadzoru sanitarnego) polegają na sprawowaniu określonego rodzaju nadzoru, jednak dziedzina bezpieczeństwa żywności i żywienia została wyraźnie z nadzoru ogólnego wyodrębniona. Ma to miejsce na poziomie ustawowym (u.b.ż.ż.) oraz rozporządzeń wykonawczych w zakresie opłat za czynności kontrolne (vide wyżej wskazywane rozporządzenia: Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. dotyczące opłat za czynności w ramach urzędowych kontroli żywności oraz Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. dotyczące opłat za czynności w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego). To zaś oznacza, że między prawem o bezpieczeństwie żywności i prawem o nadzorze sanitarnym – w zakresie podstaw do pobierania opłat za czynności kontrolne - nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w zakresie podstaw wydawanych rozstrzygnięć. Co prawda w sprawie niniejszej zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także uprzednio udzielone pracownikom Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej upoważnienie do kontroli, wskazywały jako podstawy prawne zarówno przepisy o urzędowych kontrolach żywności jak i przepisy uPIS o nadzorze, jednak rozstrzygające znaczenie w sprawie niniejszej, jeśli chodzi o materialną podstawę rozstrzygnięcia przez PPWIS, ma – i w tym zakresie trafnie PPWIS argumentuje – podstawa prawna decyzji merytorycznej PPIS z [...] marca 2021 r. wieńczącej kontrolę z [...] marca 2021 r. (utrzymanej w mocy decyzją PPWIS z [...] maja 2021 r.). Decyzją tą nakazano skarżącym zaprzestanie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu stron. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 37 ust. 1 uPIS. Od ww. decyzji wyrokiem z 23 września 2021 r. w sprawie II SA/Bk 534/21 oddalił skargę tutejszy sąd nie podważając zastosowania przepisów traktujących o nadzorze sanitarnym oraz akceptując jako nienaruszające prawa ustalenia organów o niezastosowaniu się skarżących do zakazów wynikających z rozporządzenia RM. Na rozstrzygnięcie skontrolowane w sprawie II SA/Bk 534/21 wyraźnie powołuje się PPWIS w sprawie niniejszej wskazując, że przepisy o opłatach stosuje jako konsekwencję orzeczonego zakazu prowadzenia działalności. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawą materialną decyzji PPWIS w sprawie niniejszej były przepisy o nadzorze sanitarnym. To zaś wskazuje, że w instancji odwoławczej rozpoznano inną przedmiotowo sprawę niż uczynił to PPIS w pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2021 r. Zdaniem sądu, w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że należy zastosować inne przepisy prawa materialnego niż uczynił to organ pierwszej instancji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania należało orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 K.p.a.) a nie reformatoryjnie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), co zdezaktualizowałoby również potrzebę sięgania do zakazu reformationis in peius z art. 139 K.p.a. Postąpienie przez organ odwoławczy inaczej, czyli wydanie decyzji reformatoryjnej, odbyło się z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. O kwalifikowanym naruszeniu ww. zasady świadczy również zakres przeprowadzonego w instancji odwoławczej postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Regulacja ta upoważnia wyłącznie do "uzupełnienia dowodów i materiałów". W sytuacji bowiem, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", należy wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zakresem przedmiotowym przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest objęta sytuacja taka jak wystąpiła w sprawie niniejszej. Jeśli bowiem, zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana na nieprawidłowej podstawie prawnej w takim znaczeniu, że powinna była mieć zastosowanie zupełnie inna ustawa, wówczas – co jeszcze raz wymaga podkreślenia - nie można orzec reformatoryjnie, ale należy stwierdzić nierozpoznanie istoty sprawy w pierwszej instancji, tzn. niezbadanie materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że PPWIS - zmieniając koncepcję podstawy materialnoprawnej decyzji (z u.b.ż.ż. na uPIS) – przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające odnoście przesłanek rozstrzygnięcia, czyli sposobu ustalenia opłaty za czynności kontrolne na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 36, poz. 203 ze zm.). W ramach "uzupełnienia" na podstawie art. 136 K.p.a., organ odwoławczy zlecił PPIS przygotowanie kalkulacji kosztów na "nowej" podstawie prawnej i orzekł na tej "nowej" podstawie. W ten sposób odebrał stronie postępowania obciążonej opłatą – możliwość sformułowania w odwołaniu zarzutów odnośnie sposobu wyliczenia opłaty za czynności kontrolne oraz prawo do uzyskania dwukrotnego, zgodnego z zasadą dwuinstancyjności, rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty, tym razem opartego na właściwej podstawie prawnej (przy rozważeniu przesłanek materialnoprawnych wynikających z prawidłowej podstawy prawnej). Nie ulega więc wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności została naruszona poważnie. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na kwestionowaniu ustalenia, że skarżący dopuścili się uchybień przepisom prawa materialnego, które nie mają mocy prawnej wobec zamieszczenia ich w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, a więc z naruszeniem obowiązku wyłącznie ustawowego regulowania ograniczeń podstawowych praw i wolności jednostki. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku, a z uwagi na przedmiot sprawy (ustalenia opłaty za czynności kontrolne) ale również charakter stwierdzonych przez sąd uchybień (stricte procesowych) – nie wymagają wyczerpującego odniesienia. Istotna jest bowiem ta okoliczność, że zgodnie z art. 36 ust. 2 uPIS (podstawa zastosowana przez PPWIS z uwagi na wyrok w sprawie II SA/Bk 534/21), opłat nie pobiera się za badania laboratoryjne i inne czynności w wypadku niestwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W sprawie zaś wystąpienie uchybień przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 367 ze zm.), przesądzone zostało w ostatecznej decyzji PPWIS z [...] maja 2021 r., której wykonanie nie zostało wstrzymane, a więc która wywołuje skutki prawne. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (vide A. Wróbel, komentarz aktualizowany do K.p.a., tezy do art. 16, System Informacji Prawnej Lex). Oznacza to, że etap pobierania opłat za czynności kontrolne - w sytuacji gdy naruszenie wynika z faktu wydania nakazu zaprzestania działalności niezgodnej z prawem, a nakaz ten ma charakter decyzji ostatecznej – nie jest właściwy do kwestionowania ustalenia, że naruszenie wystąpiło. Decyzja nakazująca potwierdza bowiem wystąpienie naruszeń. W takiej sytuacji nie może dojść do ponownej oceny faktu wystąpienia naruszenia, a już z pewnością nie może dojść do zakwestionowania tego faktu w postępowaniu o ustalenie opłaty. Wzruszenie zaś ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której została wydana inna ostateczna decyzja, może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, np. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Dodać trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji w sprawie niniejszej o ustalenie opłaty została wydana [...] czerwca 2021 r., tj. w momencie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej nakazującej skarżącym zaprzestanie działalności. Ta ostatnia bowiem zapadła [...] maja 2021 r. Reasumując, w sprawie niniejszej pozbawiono skarżących możliwości kwestionowania sposobu ustalenia opłaty w dwóch instancjach administracyjnych. Stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i skutkuje uchyleniem decyzji zaskarżonej. Należało również uchylić decyzję pierwszoinstancyjną z [...] czerwca 2021 r. z uwagi na ostateczność decyzji nakazującej zaprzestanie działalności. Ponownie orzekając organ pierwszej instancji rozpozna sprawę ustalenia opłat za czynności kontrolne od początku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a., co umożliwi skarżącym sformułowanie zarzutów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając, solidarnie, od organu na rzecz skarżących uiszczony przez nich wpis w kwocie 100 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika wyliczone według zasad obowiązujących jak dla stawek przy wpisach stosunkowych (§ 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).