I OZ 347/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 559/22 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 3[...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku A. B. (dalej: skarżąca) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z 10 stycznia 2022 r., nr 3[...], w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości postanowieniem z 18 marca 2022 r., I SA/Wa 559/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana m.in. na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021r., poz. 1899 – dalej u.g.n), zatem nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. Wobec tego wniosek o wstrzymanie wykonania podlega rozpoznaniu na podstawie przepisu ogólnego art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – zwaną dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez skarżącą argumenty nie przemawiają za udzieleniem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jako koronny argument dla uwzględnienia wniosku skarżąca podaje, że niewstrzymanie wykonania decyzji może spowodować rozpoczęcie prac budowalnych. Podkreślić jednak należy, że na podstawie zaskarżonej decyzji Inwestor nie może podjąć takich prac. Na niniejsze postanowienie zażalenie złożyła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Postanowieniu Sądu I instancji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca wskazała (uprawdopodobniła) okoliczności powodujące trudne do usunięcia skutki wykonania tej decyzji, II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że decyzja nie daje podstaw do podjęcia prac budowlanych oraz nie powoduje zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. powoduje, że E[...] S.A. z siedzibą w G. (dalej jako "Operator") legitymując się prawem do dysponowania nieruchomością skarżącej może podjąć działania prowadzące zarówno do rozpoczęcia prac budowlanych, jak i zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co jednoznacznie przemawia za ryzykiem zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji, a tym samym za koniecznością jej wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., III. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez nieprawidłowe uznanie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty powoduje wykluczenie możliwości wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., co finalnie doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonalności, pomimo że w niniejszej sprawie konieczność wstrzymania wykonalności została uprawdopodobniona przez skarżącą, a sam fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie powoduje niemożności wstrzymania jej wykonalności przez Sąd, IV. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd lakonicznego uzasadnienia, które nie wskazuje podstaw rozstrzygnięcia, co uniemożliwia przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona zatem do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe, niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki wykonania decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (por. np. postanowienie NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżące we wniosku złożonym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., domagała się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 stycznia 2022 r., nr 3[...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z 24 września 2021 r., znak G[...], zezwalającą Spółce E[...] S.A. z siedzibą w G., na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślenia wymaga, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z uwagi zatem na brak ustawowego obowiązku wstrzymania wykonania z urzędu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może więc wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy decyzja ta zostanie wykonana. W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez skarżącą argumenty nie przemawiają za udzieleniem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jako koronny argument dla uwzględnienia wniosku skarżąca podaje, że niewstrzymanie wykonania decyzji może spowodować rozpoczęcie prac budowalnych. Sąd zauważył, że na podstawie zaskarżonej decyzji Inwestor nie może podjąć takich prac. Argumentacja dotycząca możliwości rozpoczęcia prac budowlanych została powtórzona przez skarżącą w postępowaniu zażaleniowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., także stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) – por. wyroki NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 916/14, LEX nr 1989276, i z 8 listopada 2017 r., II OSK 2869/16, LEX nr 2420812. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. daje też możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienia o pozwolenie na budowę, dokonania prac geodezyjnych), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Tak więc decyzja o czasowym o zajęciu nieruchomości nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że instytucja ochrony tymczasowej nie może polegać na tamowaniu biegu postępowania w innych sprawach i opóźnianiu wydawania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach. Biorąc pod uwagę powyższe zarzut sformułowany w punkcie II zażalenia należy uznać za bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogólnikowe twierdzenia skarżącej, że ograniczeniu ulegną możliwości inwestycyjne skarżącej, nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że na inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącej przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n.). Zarzut naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 163 § 2 p.p.s.a. ma następującą treść: Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób przepis ten został naruszony przez Sąd I instancji i w jaki sposób miałoby to wpływać na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.