II SA/Ol 531/20

SENTENCJA Sygn. akt II SA/Ol 531//20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. J. i E. J. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]") tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: Pb.) po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika M. i E. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla "[...]" (PINB) z dnia "[...]" nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego - gospodarczego o konstrukcji metalowej o wymiarach 4,9m x 3,2m i wysokości 2,2m zlokalizowanego na działce nr "[...]" obr "[...]"od strony jeziora na nieruchomości przy "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu 20 stycznia 2014 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy od strony jeziora obiektu budowlanego (blaszaka) przy "[...]". Następnie, decyzją z dnia "[...]" nakazał, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Pb., M. i E. J. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego (gospodarczego) o konstrukcji metalowej o wymiarach 4,9m x 3,2m i wysokości 2,2m wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]" od strony jeziora na nieruchomości przy "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że M. i E. J. nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z brakiem zgody drugiego współwłaściciela terenu przy "[...]". Powyższa decyzja PINB została uchylona decyzją WINB z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż PINB w przedmiotowej sprawie, nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania legalizującego przedmiotowy obiekt budowlany zgodnie z art. 49b ust. 2 Pb. tylko od razu przystąpił do nakazania rozbiórki. Obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został określony właśnie w art. 49b ust. 2 pkt 1 Pb. Zatem dopiero w trakcie postępowania legalizującego możliwe jest stwierdzenie braku możliwości przedłożenia takiego oświadczenia. W procesie ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 7 listopada 2019 r. PINB przeprowadził oględziny budynku gospodarczego od strony jeziora. Ustalono, że przedmiotowy obiekt nadal znajduje się na terenie działki, nie został rozebrany ani przesunięty. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną przestawiającą wygląd powstałego budynku - blaszaka Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał M. i E. J. właścicielom obiektu budowlanego - gospodarczego o konstrukcji metalowej o wymiarach 4,9m x 3,2m i wysokości 2,2m zlokalizowanego na działce nr "[...]" obr "[...]" od strony jeziora na nieruchomości przy "[...]" w "[...]", wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, rozbiórkę w/w obiektu. W uzasadnieniu wskazano, iż obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kąt nachylenia dach budynku jest bowiem mniejszy niż 30 °. Zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w nieruchomości wprowadzono nakaz kształtowania dachów stromych o kącie nachylenia min 30 ° maks 45 °. Odwołanie od decyzji PINB wniósł pełnomocnik M. i E. J. podnosząc, iż przedmiotowy obiekt to mała, lekka, blaszana konstrukcja niezwiązana trwale z gruntem, która ma zabezpieczać mienie przed kradzieżą i powstała w wyniku remontu istniejącej wcześniej altany. Według pełnomocnika obiekt taki nie wymaga zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]". WINB podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub o przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Budowa ta - w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb. - wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego od strony jeziora, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z ustaleniami PINB wynosi 15,68 m2 (4,9m x 3,2m), ponadto powierzchnia działki, na której znajduje się obiekt wynosi zgodnie z Miejskim Systemem Informacji Przestrzennej 1000 m kw. W realiach omawianej sprawy zachodzi zatem przypadek wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb. Mamy do czynienia z obiektem wymagającym zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr "[...]" obr "[...]" oznaczona jest MN1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), w stosunku do której zgodnie z punktem 1 zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu podpunkt e) wprowadza się nakaz kształtowania dachów stromych, o kącie nachylenia min. 30° maks. 45°, krytych dachówką ceramiczną w kolorze czerwonym lub zbliżonym do czerwonego. Z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej bez wątpienia wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na terenie działki nr "[...]" obr. "[...]". Objęta jest zatem w/w nakazem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z materiałem dowodowym zebranym przez PINB (dokumentacją fotograficzną wykonaną w trakcie bezpośredniego zapoznania się przez organ I instancji z przedmiotem postępowania) wynika, że kąt nachylenia dachu powstałego budynku gospodarczego jest mniejszy niż 30° i wynosi poniżej 10°. W przedmiotowej sprawie należy zatem zauważyć, iż mamy do czynienia z niewielkim budynkiem gospodarczym typu blaszak o minimalnym kącie nachylenia dachu. Analiza obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również analiza podziału działek zgodnie z miejskim systemem mapowym - Miejskim Systemem Informacji Przestrzennej wskazuje, że przedmiotowy budynek gospodarczy od strony jeziora usytuowany na działce nr "[...]" obr. "[...]" narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jego legalizację i zasadnym było orzeczenie jego rozbiórki. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB z dnia "[...]" pełnomocnik M. i E. J. zarzucił jej naruszenie: - art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy a w konsekwencji dowolnego uznania, że obiekt na działce nr "[...]" obr. "[...]" jest obiektem budowlano - gospodarczym którego budowa wymaga zgłoszenia, podczas gdy faktycznie jest to tymczasowa blaszana konstrukcja nie związana trwale z gruntem służąca jako zabezpieczenie mienia przed kradzieżą powstała w wyniku rozbiórki ogrodzenia posesji przez współwłaścicielkę nieruchomości; - art. 7 k.p.a, 8 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy w szczególności pominięciu okoliczności, że obiekt o konstrukcji metalowej o wymiarach 4,9m x 3,2m i wysokości 2,2m powstał, po tym kiedy poprzednia współwłaścicielka nieruchomości K. K. rozebrała płot w wyniku czego osoby postronne uzyskały nieskrępowany dostęp do posesji a w konsekwencji brak ustalenia przez organ czy konstrukcja będąca przedmiotem postępowania ma charakter tymczasowy; - art. 49b Pb. poprzez uznanie, że blaszana konstrukcja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora "[...]" odnoszą się do zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a nie tymczasowych blaszanych konstrukcji; - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy w szczególności pominięciu okoliczności, że sąsiednie obiekty, tj. murowany garaż znajdujący się na posesji ma płaski dach kryty papą, a dach na budynku gospodarczym jest pokryty blachą; - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób wybiórczy w szczególności pominięciu okoliczności, że organ I instancji nie przeprowadził pomiarów kąta nachylenia dachu i o tej okoliczności orzekł jedynie na podstawie fotografii. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w przedmiocie nałożenia, na podstawie art. 49b ust. 1 Pb. obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - gospodarczego o konstrukcji metalowej – Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać, jako wydane co najmniej przedwcześnie, bo bez wnikliwego zweryfikowania oraz uzupełnienia w niezbędnym zakresie ustaleń co do okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, WINB co najmniej przedwcześnie zaakceptował dość ogólne stanowisko PINB, że kąt nachylenia dachu obiektu budowlanego jest mniejszy niż 30°. W uzasadnieniu własnej decyzji PINB stwierdził, że z materiału dowodowego (dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie bezpośredniego zapoznania się przez organ I instancji z przedmiotem postępowania) wynika, że kąt nachylenia dachu powstałego budynku gospodarczego jest mniejszy niż 30° i wynosi poniżej 10°. Trzeba jednak zauważyć, że w realiach badanej sprawy organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, co zasadnie podniesiono w skardze, jaki jest rzeczywisty kąt nachylenia dachu. W protokole oględzin z dnia 7 listopada 2019 r. organ nie odniósł się do tej kwestii, a do protokołu dołączono jedynie zdjęcia obiektu. Co więcej, w trakcie oględzin nie przeprowadzono pomiarów kąta nachylenia dachu i o tej okoliczności orzeczono jedynie na podstawie fotografii. Brak ustalenia rzeczywistego kąta nachylenia dachu oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jego stanu faktycznego. Pomimo tych uchybień - mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organ II instancji zaakceptował takie niepełne ustalenia PINB, nie podejmując nawet próby ich uzupełnienia, przez co powielił błędy organu I instancji, uchybiając nadto jeszcze dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym przedwczesnym było stwierdzenie, że obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji wskazać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia kąta nachylenia dachu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organy nie zweryfikowały możliwości zastosowania w sprawie § 9 pkt 1 lit. j) planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego, że w jednostce planistycznej MN1 (zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu) minimalna odległość od jeziora dla zabudowy nowo projektowanej, rozumianej również jako rozbudowa kubatury budynków istniejących, wynosi 10m. Z powołanego przepisu wynika możliwość lokalizowania zabudowy w odległości nie mniejszej niż 10m od jeziora. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu własnościowego z dnia 18 października 2019 r. wynika, że obiekt znajduje się od granicy jeziora w odległości 22,5m, jednak wartość ta została przekreślona. Natomiast w trakcie oględzin w dniu 7 listopada 2019 r. powyższa kwestia nie została przez organ nadzoru wyjaśniona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, według którego "norma art. 49b Prawa budowlanego obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do tego, aby ocenił, w istocie wstępnie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak też czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dopiero negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli «zgłoszeniowej»" (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. II OSK 2867/17, LEX nr 2744727). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.