II GSK 1107/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 240/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Kozłowo z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XX/158/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że uchwała Rady Gminy Kozłowo z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XX/158/2020 - w zakresie punktu III i punktu IV załącznika do tej uchwały - została wydana z naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 240/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Kozłowo z 21 stycznia 2020 r. nr XX/158/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), Rada Gminy Kozłowo ustaliła wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Prokurator Rejonowy w Nidzicy zaskarżył tę uchwałę w części dotyczącej punktów III i IV załącznika do tej uchwały zarzucając, że w tym zakresie została podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez zaniechanie zróżnicowania stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co do których - zgodnie z ustawą -wysokość stawki nie może przekroczyć kwoty 0,20 zł za jeden dzień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Pkt III załącznika do uchwały, jak zauważył Sąd, dotyczy opłat za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uwzględnienie skargi spowodowałoby, że uchwała w ogóle nie będzie określała stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych. Natomiast w pkt II ust. 3 załącznika do uchwały została ustalona stawka opłat za obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Sąd przyznał, że wprawdzie organ mógł zredagować to w sposób bardziej przejrzysty, ale mimo to WSA uznał załącznik do uchwały za spójny. Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem pkt IV załącznika do zaskarżonej uchwały, który odnosi się do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt I-III. Według WSA, nie ma on w ogóle zastosowania do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, do których odnoszą się regulacje zawarte w pkt I ust. 3 i pkt II ust. 3 załącznika do uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Nidzicy, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy w punktach III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały, określające wysokość stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. bez uwzględnienia zróżnicowanej - niższej wysokości tych stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, nie naruszają prawa w sposób istotny. Wobec powyższego, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowień III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Kozłowie. Zdaniem Prokuratora, analiza załącznika do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że o ile postanowienia w punktach I i II zawierają uregulowania niższych stawek dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to postanowienia w punktach III i IV traktujące o zajęciu pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p., wbrew wyraźnemu nakazowi z art. 40 ust. 8 cytowanej ustawy, nie zawierają odrębnie określonych stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co do których wysokość stawki nie może przekroczyć kwoty 0,20 zł za jeden dzień, natomiast wskazane stawki określone zależnie od rodzaju obiektu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przedstawiają wartość powyżej 1 zł/dzień i mieszczą się jedynie w limitach stawek dla obiektów i urządzeń innych niż obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W tym kontekście, w ocenie Prokuratora, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że ustalona stawka w pkt II ust. 3 załącznika do uchwały będzie miała zastosowanie również do sytuacji przewidzianych w pkt III załącznika zaskarżonej uchwały, skoro dotyczą one innego zakresu regulacji prawnej z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ skład orzekający nie stwierdził żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie - mimo że podstawy kasacyjne nie są w pełni usprawiedliwione. Wobec sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 40 ust. 8 u.d.p. trzeba przypomnieć, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Oparcie skargi kasacyjnej na tej podstawie wymaga wywodu, dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna i jak prawidłowo należy ten przepis odczytać. Z kolei uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis ma/nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. np. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 840/09). Mając powyższe na względzie nie można nie zauważyć, że sposób sformułowania w petitum skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 40 ust. 8 u.d.p. - polegającej "na przyjęciu, że zapisy w punktach III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały /.../ nie naruszają prawa w sposób istotny" – w istocie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania tego przepisu przy ocenie treści zaskarżonej części uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał jednak, że w jego ocenie, sytuacja wskazana w pkt IV załącznika powinna przewidywać własne stawki dotyczące obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjne. Skarga kasacyjna zwalcza zatem stanowisko Sądu I instancji, że regulacje zawarte w pkt IV załącznika do uchwały w ogóle nie mają zastosowania do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Mając zaś na uwadze, że regulacja wskazanego pkt IV załącznika do uchwały odpowiada w swej treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., sporna kwestia dotyczy wykładni tego przepisu – do treści którego odsyła wprost art. 40 ust. 8 powołanej ustawy. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Treść przytoczonego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca w sposób szczególny uregulował zasady ustalania opłat przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od celu zajęcia pasa drogowego - w związku z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - ustawodawca zróżnicował stawki, wskazując ich maksymalną wysokość. W ocenie NSA, skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. - przy wskazaniu stawki nieprzekraczającej 0,20 zł - odsyła do ust. 4 i 6 art. 40 to znaczy, że stawka ta dotyczy opłat - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - w związku z zezwoleniem na: a/ prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4), b/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust.4), c/ umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6). Z kolei przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5). W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że Sąd I instancji wadliwie interpretuje sytuację zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 artykułu 40 ust. 2 u.d.p., jako niemającą zastosowania do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Powyższe stanowisko WSA pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 40 ust. 8 u.d.p. w części odnoszącej się do obiektów i urządzeń infrastruktury wobec jednoznacznego odesłania w tym zakresie do art. 40 ust. 4 oraz do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Konsekwencją powyższej błędnej wykładni jest zaś wadliwa ocena, że w pkt IV załącznika do uchwały nie zaniechano ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 artykułu 40 ust. 2 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej z uwzględnieniem maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. (nieprzekraczającej 0,20 zł za dzień zajmowania pasa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest również zarzut, że załącznik do uchwały nie ustala stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych (niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) - podczas gdy obowiązek uregulowania stawek tych opłat wynika z treści art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. W szczególności brak w tym zakresie ustalenia stawek w pkt III załącznika do uchwały - w wysokości stosownej do wymogu z art. 40 ust. 8 (niemogącej przekroczyć 0,20 zł za dzień zajmowania pasa drogowego). Według składu orzekającego nie można się przy tym zgodzić z Sądem I instancji, że uchwała jest jedynie "nieprzejrzysta", gdyż - jak to wynika z pisemnych motywów uzasadnienia - załącznik do uchwały ustala stawki opłat za obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pkt I ust. 3 i pkt II ust. 3. Istotnie, wskazane punkty załącznika do uchwały zawierają takie regulacje. WSA nie dostrzegł jednak, że punkt I ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - odpowiednio do regulacji zwartej w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., zaś pkt II dotyczy zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – jak stanowi art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Tymczasem art. 40 ust. 2 u.d.p. wymienia cztery odrębne przypadki zajęcia pasa drogowego, natomiast - jak zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej - w załączniku do uchwały brak stawek opłat w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 40 ust. 8 u.d.p., okazał się usprawiedliwiony, wobec czego zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem składu orzekającego taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanym przypadku. Stan faktyczny, co do treści regulacji zawartych w załączniku do uchwały jest bowiem niesporny. Zakres przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie nie budził wątpliwości. Uchybienia Sąd I instancji - jak wyżej wskazano - były wynikiem błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 40 ust. 8 u.d.p., nie polegały zatem na pominięciu istotnych dla sprawy kwestii. Istota sprawy jest więc jasna, a dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego nie może być postrzegana w ten sposób, że sądy obu instancji powinny zająć stanowisko co do każdego zagadnienia prawnego powstałego w danej sprawie (por. W. Piątek, Wyrok reformatoryjny Naczelnego Sądu Administracyjnego; ZNSA 2017/2/9-19). Rozpoznanie sprawy należy poprzedzić uwagą, że w świetle wyżej przytoczonego art. 40 ust. 8 u.d.p., nie ulega kwestii, że w treści przepisu ustawodawca nałożył na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Szczególną wysokość tych stawek przewidział w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, wskazując maksymalną ich wysokość za dzień zajmowania pasa drogowego w odniesieniu do przypadków zajęcia pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. W świetle dotychczasowych rozważań niewątpliwie regulacje zawarte w zaskarżonych punktach załącznika do uchwały nie wypełniły wymogów wynikających z art. 40 ust. 8 u.d.p. Materia uregulowania w pkt II i IV załącznika do uchwały nie objęła całego zakresu ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej – przewidzianego art. 40 ust. 8 u.d.p. Tymczasem zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Uchybienie w tym zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym. Oceny wymaga natomiast "istotność" tego rodzaju naruszenia prawa. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie odwołując się do ugruntowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądów, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Odnośnie do pominięcia uchwałodawczego nie ulega kwestii, że jest ono wynikiem niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Z całą pewnością takie uchybienie nie ma charakteru wyłącznie nieścisłość, czy też błędu, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Skład orzekający nie podziela jednak poglądu, że brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa - skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/jej części (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 905/17 i powołane tam orzecznictwo). Za trafne uznać natomiast należy stanowisko, że naruszenie prawa poprzez pominięcie w treści aktu niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu może być zaliczane do wad nieistotnych, w szczególności gdy skutki takiego zaniechania mogą zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05). Dla oceny, czy pominięcie uchwałodawcze ma charakter istotnego naruszenia prawa, zasadne jest też wzięcie pod uwagę, czy pozbawienie bytu prawnego aktu czy jego części jest celowe (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 540/16). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że brak pełnej regulacji w pkt III i IV załącznika do uchwały co do stawek opłat może zostać uzupełniony. Wskazane punkty załącznika do uchwały regulują natomiast jeszcze inne kwestie wymagane art. 40 ust. 8 u.d.p., stąd pozbawienie bytu prawnego części podjętej uchwały nie byłoby zasadne, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji. Pozostawienie zaś niepełnej – ale prawidłowej – regulacji, do czasu wypełnienia pominięcia uchwałodawczego nie wywoła skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. W tym stanie rzeczy - wobec zasadności skargi - zachodziły podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone punkty załącznika do uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.