II OSK 729/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 530/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 530/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego. Skargę kasacją od powyższego wyroku wniósł M. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i zasadne było zbadanie przez organy administracyjne zgodności rozbiórki z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i nie powinno się dokonywać sprawdzenia zgodności żądanej rozbiórki z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie na skutek uznania, że przepisy te (a nie przepis art. 35 ust. 3) stanowią podstawę prawną wydanej decyzji, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę; 3) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie na skutek uznania, że przepisy te (a nie przepis art. 35 ust. 3) powinny stanowić podstawę prawną wydanej decyzji, podczas gdy decyzja oparta na takiej podstawie bez zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 35 ust 3 p.b. również byłaby wadliwa, gdyż przewidziany w art. 35 ust. 3 tryb naprawczy jest obligatoryjny; 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez nierozpoznanie sformułowanego w skardze zarzutu niezastosowania przez organy obu instancji trybu naprawczego przewidzianego w tym przepisie, tj. nienałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia sprzeczności z przepisami m.p.z.p., podczas gdy decyzja odmowna może być wydana wyłącznie po przeprowadzeniu wskazanego trybu naprawczego; 5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego klasyfikują budynek jako obiekt o wysokich wartościach i zakazują jego rozbiórki, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje, aby przeszkodą do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę były zakazy zawarte w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 6) prawa materialnego, tj. art. 32 w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę w sytuacji, gdy wnioskodawca dołączył do wniosku wszelkie przewidziane prawem dokumenty, a żaden przepis szczególny nie nakazuje uzyskania pozwolenia, uzgodnienia lub opinii innego organu ani nie pozwala na badanie zgodności żądanej rozbiórki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 7) przepisów postępowania które miało istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 136 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie miał obowiązku nie przeprowadzić uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez zażądanie od Starostwa Powiatowego w Łukowie Wydział Budownictwa i Architektury dołączenia do akt niniejszego postępowania akt spraw administracyjnych dotyczących udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków usytuowanych na wskazanych w odwołaniu nieruchomościach; 8) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie tego przepisu w drodze analogii w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie wskutek istniejącej luki w prawie; 9) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że kwestia oceny zgodności postanowień miejscowego planu z przepisami ustaw leży poza kompetencją organów architektoniczno-budowlanych i w następstwie tego oddalenie skargi na decyzję, która opiera się na przepisach § 18 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 uchwały nr VI/34/2011 Rady Miasta Łuków z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków, które to przepisy, jako nie posiadające podstawy ustawowej są obarczone wadą nieważności, a zatem decyzja wydana w niniejszym postępowaniu jako oparta na nieważnych przepisach jest również obarczona wadą nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i rozpoznanie sprawy ponownie; w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.),dalej: "ustawa – Prawo budowlane" lub "Prawo budowlane", poprzez nierozpoznanie sformułowanego w skardze zarzutu niezastosowania przez organy obu instancji trybu naprawczego przewidzianego w tym przepisie, tj. nienałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, bezpodstawne jest wskazanie, przy tak wyartykułowanym opisie naruszenia, jako naruszonego, przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Abstrahując od trafności twierdzenia skarżącego, stwierdzić należy, że nierozpoznanie sformułowanego w skardze zarzutu nie oznacza nierozpoznania sprawy w granicach skargi. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi wynika zaś nie z art. 134 § 1 P.p.s.a., ale z art. 141 § 4 P.p.s.a. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerne rozważania dotyczące zastosowania w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego przepisów art. 35 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, przytaczając również brzmienie art. 35 ust. 3. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia nawiązał do przepisów art. 3 pkt 7, art. 28, art. 31, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 4, art. 39 ust. 1-3 (według aktualnego brzmienia oraz art. 39 ust. 3 w wersji obowiązującej poprzednio) Prawa budowlanego. Warto podkreślić, że w części faktycznej uzasadnienia przywołał, jako jeden z zarzutów skargi, zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który został podniesiony "z ostrożności procesowej". Ta ostrożność skarżącego była zaś efektem zajęcia przezeń stanowiska o błędnym, jego zdaniem, zastosowaniu wobec wniosku procedury przewidzianej w przepisach art. 35 Prawa budowlanego. Koncentrując się na zagadnieniu trafności zastosowania wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji uznał, że sprzeczność planowanej rozbiórki z planem miejscowym uniemożliwia wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Sąd pierwszej instancji ocenił, że skoro zakaz rozbiórki nie wynika z wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków (§ 18 ust. 1 pkt 16), ale z zakazu ustanowionego w § 18 ust. 4 w związku z § 18 ust. 3 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uzgodnienie w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest wymagane. Sąd nie wyartykułował natomiast bezpośrednio stwierdzenia o zbędności zastosowania, w sytuacji materialnoprawnej określonej w art. 35 ust. 1, tj. sprzeczności rozbiórki z planem, trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowisko to pośrednio wynika z kompletnego wywodu Sądu w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po drugie, nie jest trafny pogląd sformułowany przez wnoszącego kasację w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, według którego, decyzja odmowna może być wydana wyłącznie po przeprowadzeniu wskazanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego trybu naprawczego. W przypadku stwierdzenia niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnia i obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 619/07). Co do zasady, art. 35 ust. 3 odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2792/12). Gdy zatem organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, tak jak w niniejszej sprawie, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3. Nie można od organu wymagać aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. m.in. wyrok z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 299/17). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że ocena zgodności postanowień planu miejscowego leży poza kompetencją organów architektoniczno-budowlanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter normatywny, a zatem powszechnie obowiązujący (por. Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, pkt 9 do art. 14). Jest bowiem, w myśl art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wiążą zatem organy stosujące prawo (patrz: Tomasz Bakowski, op. cit.). Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Trybem kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, 94 bądź w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza, że plan miejscowy ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, dopóki nie zostanie zmieniony (patrz: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, 11 wydanie; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2037/19). Skuteczność zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na rozbiórkę z uwagi na zakaz sformułowany w planie miejscowym podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje aby przeszkodą do wydania decyzji były zakazy zawarte w planie, uzależniona jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego. Jak wynika z poprzedzających rozważań, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe po ustaleniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zasadność zarzutu jest więc uzależniona od tego, czy przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez dołączenie akt spraw administracyjnych dotyczących pozwolenia na rozbiórkę budynków wskazanych w odwołaniu. Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie wyjaśniające, w tym także postępowanie w trybie art. 136 K.p.a., polega na ustaleniu okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Tymczasem okoliczności, na które powoływał się skarżący, wnioskując w odwołaniu przeprowadzenie dowodów z akt innych postępowań administracyjnych, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach mogły mieć znaczenie dla oceny dochowania przez organy wymogu jednolitości rozstrzygania w sprawach indywidualnych, która to jednolitość stanowi realizację zasady zaufania do władzy publicznej. W skardze kasacyjnej nie powołano się jednak na naruszenie art. 8 K.p.a. (w dacie wydania decyzji ostatecznej art. 8 nie składał się jeszcze z dwóch paragrafów). Niezależnie od tego skonstatować można, że wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej, jak decyzje uprzednio wydane w takich samych stanach. Nie oznacza realizacji zasady zaufania do władzy publicznej powielanie przez organ błędnych rozstrzygnięć i poglądów (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3033/15). Priorytet zasady praworządności jest szczególnie widoczny w sprawach, w których rozstrzygnięcie organu ma charakter związany. Taki zaś charakter ma decyzja o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do tego typu spraw, zastrzegając możliwość wystąpienia indywidualnych okoliczności w każdej sprawie, zasługuje na akceptację pogląd, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 89). Na obowiązek działania indywidualnie w każdej sprawie w celu wydania prawidłowego, a nie powielającego ewentualne błędne rozstrzygnięcia wskazał Sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że analiza akt innych postępowań nie stanowiłaby uzupełniającego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Dodać można, że skarżący wskazał w odwołaniu cztery obiekty sklasyfikowane, jego zdaniem, jako "obiekty o wysokich wartościach", co do których istniał zakaz rozbiórki przewidziany w § 18 ust. 4 planu miejscowego, w odniesieniu do których wydano pozwolenie na rozbiórkę. Tymczasem, jedynie budynek przy ul. K. [...] jest wymieniony w § 18 ust. 3 jako obiekt o wysokich wartościach (§ 18 ust. 3 pkt 4). Natomiast budynek przy ul. Piłsudskiego 2 jest obiektem ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków (§ 18 ust. 1 pkt 15), ale nie został wymieniony w § 18 ust. 3. Podobnie, w Gminnej Ewidencji Zabytków wskazany został budynek przy ul. N. [...] (§ 18 ust. 3 pkt 12), przy czym także ten budynek nie został ujęty w § 18 ust. 3. Wskazany przez skarżącego w odwołaniu budynek przy ul. S. [...] nie został wymieniony w § 18 ust. 3, nie jest także ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie bez wyczerpania trybu naprawczego przewidzianego w art. 35 ust. 3 nie jest zasadny. Argumentacja w tym zakresie została przedstawiona w odniesieniu do zarzutu procesowego dotyczącego tego samego zagadnienia. Pozostałe zarzuty materialne opierają się na tezie, według której, przepisy art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania w postępowaniu o pozwolenia na rozbiórkę. Stanowisko wnoszącego kasację jest błędne. Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że powołane przepisy znajdują zastosowanie do postępowania o pozwolenie na rozbiórkę.. Z art. 31 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że rozbiórka budynków objętych ochroną konserwatorską wymaga pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie jest unormowane w części przepisami odrębnymi, w których wprost nawiązano do rozbiórki obiektu budowlanego (art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego). Nie jest to jednak regulacja kompletna. Obejmuje ona etap poprzedzający złożenie wniosku oraz wymagania w zakresie dokumentacji, którą należy wraz z wnioskiem przedłożyć. Kolejnym etapem jest badanie przez organ spełniania przez planowane roboty wymogów materialnoprawnych. Ten etap procedury, w odniesieniu do pozwolenia na budowę, a także innych robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jest unormowany przepisami art. 35 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie art. 35 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego do postępowania o pozwolenie na rozbiórkę wynika zatem już z samej systematyki przepisów Rozdziału 4 Prawa budowlanego – postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Skoro bowiem w odniesieniu do pozwolenia na rozbiórkę nie ma unormowanego etapu określającego czynności organu związane ze sprawdzaniem wymogów merytorycznych wniosku, to należy w tym zakresie stosować tryb przewidziany do procedury rozstrzygania o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek ten znajduje normatywne umocnienie w rezultatach wykładni językowej . W analizie dotyczącej zastosowania przepisów art. 35 Prawa budowlanego nie można pomijać znaczenia pojęcia "pozwolenia na budowę" nadanej temu określeniu w definicji ustawowej. W myśl art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12, jako pojęcie zbiorcze, obejmuje swoim zasięgiem nie tylko decyzję, o której stanowi art. 28 ust. 1, lecz również inne decyzje administracyjne uprawniające do prowadzenia robót budowlanych, wydawane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. O robotach budowlanych stanowi art. 3 pkt 7, wymieniając oprócz budowy prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (patrz: Wojciech Piątek [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 17 do art. 3). Niezależnie jednak od powyższych uwag podkreślić trzeba, że obowiązek uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, stosownych unormowań planu miejscowego, wynika z samej istoty uwzględniania dyspozycji norm materialnoprawnych. Jak już wyżej zasygnalizowano, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, moc powszechnie obowiązującą na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pominięcie § 18 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby działaniem niezgodnym z prawem. Nadto, obowiązek uwzględnienia norm w zakresie ochrony konserwatorskiej wynika z samego brzmienia art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten ustanawia, w odniesieniu do m.in. budynków objętych ochroną konserwatorską, obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. – obecnie: 2020 r. poz. 282 ze zm.) do form ochrony zabytków należą ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia ochronne stanowią nie tylko przesłankę decydującą o wymogu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jak to wynika a contrario z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Posłużenie się w tym przepisie pojęciem ochrony konserwatorskiej opiera się na założeniu, że ustalenia ochronne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są normami powszechnie obowiązującymi (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Analizę tę dopełnia spostrzeżenie, że według art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy ustawy (tj. ustawy – Prawo budowlane) nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę można ignorować ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony konserwatorskiej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.