II SA/Łd 178/20

SENTENCJA Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 listopada 2017 roku Nr XXX/333/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wodzierady stwierdza nieważność § 13 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.tp. UZASADNIENIE W dniu 7 listopada 2017 r. Rady Gminy Wodzierady, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), dalej jako: "ustawa", podjęła uchwałę Nr XXX/333/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzierady. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łasku, który zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez pominięcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzierady postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Prokurator wyjaśnił, iż uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem ma cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa również adresata (poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie go z nazwy). Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, którego zobowiązani są przestrzegać mieszkańcy gminy Wodzierady. Prokurator podkreślił przy tym, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy w rozdziale 9 Regulaminu wskazała jedynie obowiązki prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej z ww. przepisu. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Końcowo Prokurator wskazał, iż z uwagi na fakt, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2017 r., brak jest obecnie ograniczenia czasowego co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika z art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Wodzieradach, reprezentowana przez Wójta Gminy Wodzierady, wniosła o oddalenie skargi, argumentując, iż lektura § 13 Regulaminu pozwala przyjąć, iż w sposób kompleksowy odnosi się ona do postanowień art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z wolą uchwałodawcy, na terenie gminy Wodzierady, będącej gminą o charakterze wiejskim, można utrzymywać zwierzęta gospodarskie na wszystkich terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przy zachowaniu zasad określonych w uchwale. Tym samym bezprzedmiotowym stało się wskazywanie obszarów czy wprost poszczególnych nieruchomości, na których obowiązywałby zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. W ocenie organu, analiza norm wynikających z art. 2 ust. 2 pkt 7 ustawy w żaden w sposób nie wskazuje, by Rada była zobligowana do ustanawiania tego typu zakazów. Istnienia takiego obowiązku nie wykazał też Prokurator w swej skardze. Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2020 r. z uwagi na obowiązywanie stanu epidemii z powodu COVID-19 oraz istniejące ograniczenia w przeprowadzaniu posiedzeń sądowych w formie rozpraw w budynku sądowym i rozpraw przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, poinformowano strony o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe zarządzenie Sekretarz Gminy Wodzierady – działający z upoważnienia Wójta Gminy w Wodzieradach, w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r., w imieniu Rady Gminy w Wodzieradach, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prokurator Rejonowy w Łasku w piśmie z dnia 21 sierpnia 2020 r. również wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wodzierady z dnia 7 listopada 2017 r. Nr XXX/333/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wodzierady. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany Regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień, w tym m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ustawy. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 4 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe w kontrolowanej przez Sąd sprawie należy podkreślić, że Prokurator Rejonowy w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały w całości", kwestionując przy tym w uzasadnieniu skargi jedynie regulację dotyczącą wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, zawartą w § 13 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje jedynie tę regulację. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi należy powtórzyć, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy w rozdziale 9 w § 13 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17). Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, dlatego należało uznać, że kwestionowana uchwała w tym zakresie (tj. w rozdziale 9, czyli § 13 Regulaminu) pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w części obejmującej cały § 13 tego Regulaminu. W odpowiedzi na skargę wskazano, iż gmina Wodzierady jest gminą wiejską, zatem zwierzęta gospodarskie można utrzymywać na wszystkich terenach wyłączonych z produkcji rolniczej przy zachowaniu zasad określonych w uchwale. W ocenie Sądu, nie znajduje to swojego potwierdzenia w treści uchwały, bowiem w § 13 ust. 1 Regulaminu wskazano, iż zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w miejscach do tego przeznaczonych, jeżeli nie mają możliwości wydostania się na tereny publiczne. Rada Gminy nie określiła terenów, na których jest zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, ale jednocześnie przewidziała, że zwierzęta należy utrzymywać w taki sposób, żeby nie wydostały się na tereny publiczne. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 13 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc