II SA/Kr 988/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. E. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 czerwca 2022r. znak KR.ZUO.3.471.1.27.OP.2022.AF I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącego T. E. Sp. z o.o. w J. kwotę 597zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją Nr 27 ZZ Nowy Sącz, OP/I kwartał/2022, z dnia 27 kwietnia 2022 roku, znak: KR.ZUO.3.471.1.27.OP.2022.AF, ustalił podmiotowi: T. E. Sp. z o. o. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód do celów energetycznych Elektrowni Wodnej Kuźnica bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1.425,00 zł. W dniu 25 maja 2022 roku wpłynęła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarządu Zlewni w Nowym Sączu, reklamacja podmiotu: T. E. Sp. z o. o. z dnia 16 maja 2022 r. od ustalenia opłaty podwyższonej określonej w ww. informacji. W reklamacji tej, wskazano na brak podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej, bowiem nie ziściły się przesłanki określone w art. 281 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.) Dalej podniesiono, iż na gruncie aktualnego orzecznictwa (szczególnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) w zakresie możliwości naliczenia opłat podwyższonych wobec braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wskazuje się na konieczność uprzedniego wydania przez organ ostatecznej decyzji o wygaśnięcia tego pozwolenia. Do czasu wydania takiej decyzji mającej charakter ostateczny, opłaty podwyższone nie mogą być naliczane. Zasadnym jest bowiem uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny. W ocenie podmiotu składającego reklamację, ustalenie Spółce opłaty podwyższonej nastąpiło z istotnymi uchybieniami w zakresie przepisów prawa jak też ustaleń faktycznych. Przysługujące Spółce pozwolenie wodnoprawne wydane na mocy decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 28 sierpnia 2000 r., nadal bowiem pozostaje w obrocie prawnym. Ostatecznie Spółka wniosła o uznanie reklamacji i o odstąpienie od naliczenia opłaty podwyższonej. Organ nie uwzględnił reklamacji i na podstawie art. 273 ust. 6 art. 281 ust. 5 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia 06 czerwca 2022 r. znak: KR.ZUO.3.471.1.27.OP.2022.AF w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres I kwartału 2022 r. określił opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł. za korzystanie do celów energetycznych z wód Potoku Olczyckiego dla Elektrowni Wodnej Olcza. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że decyzja określająca opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych do celów przemysłowych z wód Potoku Olczyckiego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na Organ obowiązku wydawania decyzji o wygaszeniu pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 03.06.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087 ze zm.). Skarżący błędnie przyjmuje, że w tym przypadku konieczne było wydanie decyzji wygaszającej, aby organ mógł przyjąć, że pozwolenie wygasło. Powyższy artykuł wskazywał, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód innych niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja, na którą powołuje się Skarżący została wydana w dniu 28 sierpnia 2000 r. na okres dłuższy niż 20 lat. Decyzja powyższa jest ostateczna, strona nie występowała o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jak również Organ nie wydał decyzji o jego wygaśnięciu. Poza sporem pozostaje kwestia, że w okresie za jaki naliczona została opłata podwyższona strona dokonywała poboru wody. Z ww. przepisów nie wynika obowiązek wygaszenia pozwolenia. Tak więc Spółka na dzień wydania decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu w dniu 06 czerwca 2022r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej, nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie do celów energetycznych z wód Potoku Olczyckiego dla Elektrowni Wodnej Olcza. Art. 11 ustawy z 03.06.2005 r. o zmianie ustawy - prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 130, poz. 1087), stanowił, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten wprost zatem wskazuję, że decyzję tego rodzaju w tym decyzja skarżącego wygasają z mocy prawa. Organ zwrócił uwagę, że gdyby ustawodawca miał w zamiarze wygaszanie decyzji wydawanych uprzednio na okres dłuższy niż 20, od wydania przez organ decyzji o wygaszeniu takiego pozwolenia, to z pewnością nie użyłby sformułowania "z mocy prawa". Przepis art. 11 z mocy prawa bowiem skrócił okres obowiązywania określonych pozwoleń wodnoprawnych w tym decyzji skarżącego. Niezasadnym wydaje się zatem twierdzenie Skarżącego, że decyzja ma charakter konstytutywny. Aktualne orzecznictwo wypowiedziało się już w tej kwestii i wskazało, na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu na który zostało wydane pozwolenie. NSA orzekł, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z powodu upływu czasu, na który zostało wydane, jest jedynie potwierdzeniem wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania już upłynął (Wyrok NSA z dnia 09.10.2018 r. II OSK 2459/16). Podobnie wypowiedział się także WSA w Krakowie, który orzekł, że brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej (WSA w Krakowie wyrok z dnia 07.01.2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1236/19). Organ wskazał też, że art. 35 ust. 3 Prawa wodnego zawiera zamknięty katalog rodzajów usług wodnych, obejmują one między innymi: w pkt 1 "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych", zaś w pkt 6 "korzystanie z wód do celów energetyki", w tym energetyki wodnej. Zatem w rozumieniu omawianego przepisu tj. art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1 korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż pobór wody - a co ma w sprawie fundamentalne znaczenie. Dalsza analiza przywołanego przepisu pozwala przyjąć, że chodzi o takie zużycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Za powyższym przemawia zapis art. 268 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego, który zawiera enumeratywnie wyliczone rodzaje usług wodnych, za które pobiera się opłatę - jednakże w jego treści nie ma zapisu o korzystaniu z wód na cele energetyki w tym energetyki wodnej. Skoro zatem art. 268 ust. 1 Prawa wodnego zawiera zamknięty katalog usług wodnych podlegających opłacie i zawarta jest w nim ogólnie opisana usługa: pobór wód podziemnych i powierzchniowych, a nie zawarto w nim wprost treści: pobór wody do celów elektrowni wodnych jak także korzystania z wody dla celów energetyki - to z całą stanowczością należy stwierdzić, że wolą ustawodawcy było, aby przepis ten był rozumiany w ten sposób, że pobór wód do celów elektrowni wodnych jak także korzystania z wody do celów energetyki - mieści się w poborze wód podziemnych i powierzchniowych - są to pojęcia tożsame. Natomiast szczegółowe zasady co do opłat za korzystanie z wody do celów energetyki zostały określone w art. 270 ust. 4 oraz art. 272 ust. 3 Prawa wodnego. Przywołane przepisy regulują jaką zainteresowany podmiot ma przyjąć metodę wyliczania wysokości opłaty za pobór wód na cele elektrowni wodnych, natomiast obowiązek ponoszenia takiej opłaty został określony i wynika z art. 268 ust. 1 lit. a Prawa wodnego. O prawidłowości zastosowania i interpretacji ww. przepisów przez Organ przesądził NSA w 2021 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył za pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. (data wpływu 11.07.2022 r.), T. E. sp. z o.o. w J. G., decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędne zastosowanie art. 273 ust. 6 oraz art. 281 ust. 5 Prawa wodnego i przyjęcie, iż Skarżący nie posiadał aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody dla celów przemysłowych, podczas gdy w rzeczywistości spółka posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na mocy decyzji Starosty Tatrzańskiego z 28 sierpnia 2000 r. i istnieje ono w obrocie prawnym. Zarzucono także błędne zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 03.06.2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że pozwolenia wodnoprawne wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje te stały się ostateczne, naruszenie art. 280 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść przepisu "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu któremu nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano pozwolenie w przeszłości ale w obrocie nie istnieje decyzja ostateczna o wygaśnięciu pozwolenia, , art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit, art. 35 ust. 3 pkt. 1 i 6, art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie przez Organ tożsamości pojęć: usługi wodnej obejmującej korzystanie z wód do celów energetyki wodnej z usługę wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych - co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia na rzecz Skarżącego podwyższonej opłaty - naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7 i art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego - a dokładnie, brak ustalenia czy została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie zasady praworządności - art. 6 k.p.a. oraz zasady zaufania do organów państwa - art. 8 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych, ustalając że dokonuje on poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący twierdzi, że decyzją Starosty Tatrzańskiego z 28 sierpnia 2000 r.. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na ,a pozwolenie to nie zostało uchylone, ani cofnięte i funkcjonuje w obrocie prawnym. Wskazać zatem należy, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono ze pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. taki obowiązek nie istnieje. Zważyć bowiem należy, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. i art. 138 ust.1 Prawo wodne z 2001r. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązuje ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane. Takiej właśnie sytuacji tj. upływu terminu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne dotyczą orzeczenia, które przywołał organ i które w związku z tym, jako dotyczące innej sytuacji prawnej, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego : Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działania z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2009r. (sygn. akt II SA/Kr 1224/08) w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania.Identyczny pogląd jak w powyższych rozważaniach, został również wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2018 roku wydanym do sygnatury II SA/Ol 798/18. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.