I OW 151/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków K. S. z dnia [...] maja 2006 r. i dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., Nr [...], orzekającej o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości rolnej, położonej w B. oznaczonej jako działka Nr [...] oraz o zwolnieniu z opłaty postanawia: wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z dnia 9 września 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] orzekającej o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości rolnej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 3,94 ha oraz o zwolnieniu z opłaty, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że w sytuacji gdy istnieje już organ, który wydał zaskarżoną decyzję konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym, któryś z organów administracji rządowej posiada kompetencje w sprawie będącej przedmiotem takiej decyzji i w oparciu o te ustalenia określenie organu wyższego stopnia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zawartym w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego (postanowienia NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt I OW 53/11 oraz z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OW 45/10). W takiej sytuacji organami wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zdaniem Wojewody, po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, interpretacja odmienna od powyższej pozbawia normatywnego znaczenia przepisy przewidujące w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia. Wojewoda Wielkopolski wskazując, że kompetencje w sprawie będącej przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...], przekazane zostały staroście uznał, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika gminy, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.) jest wojewoda. Zdaniem Kolegium orzecznictwo NSA wskazuje, że decyzje wydane na podstawie bardzo różnych przepisów regulujących przebieg reformy rolnej i przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa, podlegają albo kontroli sądów powszechnych, albo organów publicznych innych niż samorządowe kolegia odwoławcze (postanowienia NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OW 18/08; z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 45/09; z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 108/08). Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem wejścia w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy wynika domniemanie właściwości rzeczowej wojewody. Kolegium zaakcentowało, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (w brzmieniu od 1 stycznia 1999 r. do 15 kwietnia 2000 r.), wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, zatem uznawany był za organ wyższego stopnia w każdej sprawie administracyjnej z zakresu administracji rządowej. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) dokonano nowelizacji powyższego przepisu wskazując, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. Przywołując treść art. 3 powyższej ustawy Kolegium uznało, że decyzje wydane w okresie od 1 stycznia 1999 r. przez wojewodę nie naruszały przepisów o właściwości. Kolegium wskazało również, że analogiczna sytuacja ma miejsce od dnia 1 kwietnia 2009 r., gdyż art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zawiera zastrzeżenia "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią", co oznacza ogólną właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej na terenie województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przedstawionych akt administracyjnych oraz stanowisk Wojewody Wielkopolskiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wynika, że pomiędzy tymi organami powstał negatywny spór kompetencyjny, który z nich jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] oraz o zwolnieniu z opłaty. W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że K. S. złożył dwa wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji : w pismach z dnia [...] maja 2006 r. skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. W odniesieniu do drugiego z tych wniosków SKO w Poznaniu ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] przekazało wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w stosunku do pierwszego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], umarzającej w tym zakresie postępowanie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o przekazaniu go SKO w Poznaniu. Mając na względzie, że oba wnioski K. S. dotyczą tej samej decyzji administracyjnej, a nadto biorąc pod uwagę datę przekazania pierwszego wniosku SKO w Poznaniu, fakt uprzedniego wydania przez ten organ postanowienia przekazującego wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowi przeszkody w rozstrzygnięciu negatywnego sporu kompetencyjnego łącznie w odniesieniu do obu tych wniosków. Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 17 Kpa wskazuje natomiast organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W sytuacji zaś, gdy doszło do zmian w strukturze administracji publicznej w pierwszej kolejności należy ustalić organ, na który przeszła właściwość do orzekania w tego rodzaju sprawie, a następnie określić organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04 – ONSA i WSA 2005 r. Nr 4, poz. 81, J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 774). Decyzja Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. wydana została na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). Na skutek ostatniej nowelizacji przepisu art. 11 ust. 1 tego dekretu określającego właściwość organu do orzekania w tych sprawach, dokonanej w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668), o nabyciu własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) określa samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 5, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, a wojewoda – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy – jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2009 r. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie określając wojewodę jako organ wyższego stopnia, w przeciwieństwie do poprzedniej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), nie zawiera już zastrzeżenia "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią" ( art. 7 pkt 4 ostatnio powołanej ustawy). Oznacza to, że z dniem 1 kwietnia 2009 r. wojewodowie stali się organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Taki kierunek wykładni omawianych przepisów kompetencyjnych w ostatnim orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już dominujący ( por. postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OW 104/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OW 14/11). Aczkolwiek w orzecznictwie wyrażane były poglądy odmienne wskazujące na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych ( np. w postanowieniach NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OW 45/10 i z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OW 51/09) z przytoczonych wyżej względów poglądów tych nie można podzielić, chociaż w sprawach w których właściwość taką wskazano jest on obowiązujący. Przedstawione rozważania prowadzą więc do wniosku, że organem właściwym do rozpoznania wniosków K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 19890 r. [...], wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jest Wojewoda Wielkopolski. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc ten organ jako właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).