II OSK 1579/18

SENTENCJA 6 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1171/17 w sprawie ze skarg D. K., K. K. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. UZASADNIENIE 1. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1171/17, którym po rozpoznaniu skarg D. K., K. K. i P. W., uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] października 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny: 2.1. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej w obrębie 1 m. [...], gmina [...]. 2.2. Od powyższej decyzji odwołał się uczestniczący w postępowaniu przed organem I instancji P. W. oraz osoby, które nie zostały uznane za strony postępowania: M. G., D. J., R. J., D. K. i K. K. 2.3. Zaskarżoną decyzją z 19 października 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium - należy przyjąć, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należą nieruchomości odwołujących się. Sam fakt, że taka możliwość istnieje - chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też potencjalnymi ograniczeniami w dopływie światła dziennego - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania. Z tych powodów Kolegium uznało, że M. G., D. J., R. J., D. K. i K. K. należy uznać za strony postępowania. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wokół działki o nr ewid. [...] w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka, tj. np. dz. nr [...] zabudowana budynkiem wielorodzinnym, dostępna z tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren, pozwalając tym samym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium wskazało, że Burmistrz M. prawidłowo wyznaczył linię zabudowy - od strony drogi wojewódzkiej nr [...] jako przedłużenie tej linii na działce sąsiedniej nr [...] i prawidłowo ustalił, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działki nr [...] - nie może przekroczyć 0,20 %. Ustalony przez organ I instancji wskaźnik tj. 0,20 % odpowiada średniej wartości wskaźnika ustalonego na podstawie zabudowy na analizowanych działkach. Organ odwoławczy na podstawie wyników analizy urbanistycznej ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym ustalona na podstawie elewacji frontowych budynków na działkach w obszarze analizowanym wynosi 15,3 m, a z tolerancją do 20% wskaźnik ten wynosi od 12,30 m do 18,30 m. W decyzji organ ustalił szerokość elewacji frontowej od 12,30 m do 18,30 m, które to ustalenie Kolegium uznaje za prawidłowe i zgodne z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia. W ocenie Kolegium, Burmistrz M. prawidłowo ustalił też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 13,00 m do 14,00 m, ponieważ wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 3,5 m do ok. 15.0 m. W kwestii zaś geometrii dachów budynków, uwzględniając częściowo wnioskowane parametry jako zgodne z cechami istniejącej zabudowy, ustalono dach dwuspadowy o nachyleniu połaci od 5° do 20°, z kalenicą lub najwyżej położoną krawędzią dachu na wysokości od 14,00 m do 15,00 m i usytuowaną równolegle lub prostopadle względem frontu działki. Dalej Kolegium podało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - bezpośredni, z projektowanym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce o nr ewid. [...], a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołujących, Kolegium wyjaśniło, że nie można podzielić zarzutu naruszenia przedmiotową decyzją postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Na zakończenie rozważań stwierdzono, że organ I instancji z urzędu podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. 2.4 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K., D. K. oraz P. W.. K. K. i D. K. zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2017 r., poz. 1257; dalej Kpa), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.138 § 2 Kpa w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 Kpa, art. 7 i art. 77 Kpa, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz.1073; dalej upzp), art. 9 upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Skarżący P. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 upzp, art. 9 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 2.5. Odpowiadając na skargi, Kolegium wniosło o ich oddalenie. 2.6. Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowił połączyć sprawę ze skargi P. W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K. K. i D. K. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2018 r. powyższe skargi uwzględnił. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że w sytuacji ustalenia (prawidłowego) przez organ odwoławczy, iż należeli oni do kręgu stron postępowania, powinien on wydać decyzję kasatoryjną, na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednakże w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw - a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - że w postępowaniu przed organem I instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 i art. 28 Kpa, okazał się zatem uzasadniony. Za nieuzasadnione uznano natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a także powiązany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 upzp. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium wiążą organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Związania tego nie można zatem odnosić - jak twierdzą skarżący - do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie mają także racji skarżący twierdząc, że organ I instancji ustalając wnioskowane warunki zabudowy, powinien uwzględnić to, iż dla sąsiednich działek nr [...], [...] i [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków jednorodzinnych. Samo bowiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza jeszcze, że zabudowa na określonej nieruchomości kiedykolwiek powstanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 i 18 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, Sąd wyjaśnił, że realizacja każdej inwestycji wiąże się z pewną uciążliwością dla otoczenia (np. immisjami, zmianą krajobrazu) czy potencjalnym obniżeniem wartości nieruchomości sąsiednich, jednak nie może to uniemożliwić jej realizacji, jako że - zgodnie z art. 6 ust. 2 - każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, oczywiście jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach naruszenia przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z 138 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 10 i art. 28 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku dokonania przez Sąd jakichkolwiek rozważań odnośnie wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na prawa skarżących, jak również przy braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co miałoby uzasadniać uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa i w konsekwencji wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skutkujące błędną kontrolą legalności kontrolowanej decyzji Kolegium poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, oraz naruszenie art. 135 Ppsa poprzez uchylenie poprzedzającej decyzję Kolegium decyzji organu I instancji; b) art. 151 Ppsa poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy skarga na decyzję Kolegium, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. K. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje 7.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej podniesione są zasadne. 7.2. Na uwzględnienie zasługuje pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób błędny odczytał art. 138 § 2 Kpa w kontekście kodeksowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Zasada ta nie może być postrzegana w sposób absolutny, prowadzący do całkowicie nieracjonalnego powtarzania postępowania i wydawania jeszcze raz takiej samej decyzji w sensie materialnoporawnym, kreując w ten sposób tzw. "pętlę postępowania administracyjnego". Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku w ogóle nie zawarto jakichkolwiek rozważań odnośnie wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na prawa skarżących, jak również nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 7.3. Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ II instancji może "uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tym samym dla zastosowania art. 138 § 2 Kpa konieczne jest ustalenie czy i w jakim stopniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przesądza o wyniku postępowania. W okolicznościach sprawy brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż materiał dowodowy, jakim dysponowało Kolegium, poddany prawidłowej ocenie, umożliwiał wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie byli pozbawieni możliwości obrony swoich praw, ponieważ wnieśli odwołanie jak i skargę do sądu administracyjnego. Brak uczestnictwa jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji nie może automatycznie oznaczać w każdej sprawie konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy bowiem sobie zadać pytanie na czym w istocie miałoby polegać ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro przed sądem administracyjnym nie została podważona prawidłowość ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej. Odpowiedź jest oczywista - na wydaniu analogicznej decyzji z takimi samymi wskaźnikami dla planowanej zabudowy. Doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. 7.4. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargi na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 7.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim czy dostosowania się do oczekiwań właścicieli nieruchomości sąsiednich. W sposób oczywisty przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu, zaś dz. nr 34/36 zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszeniem tak przepisów prawa materialnego jak i przepisów rozporządzenia w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, dlatego skargi oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.