III SAB/Po 12/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. w sprawie ze skargi W. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 postanawia: 1. podjąć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić skarżącemu kwotę [...]([...]) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Skarżący [...] maja 2008 r. wniósł o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. [...] października 2017 r. wydał w sprawie decyzję, którą uchylono w części i orzeczono w sprawie decyzją Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Skarżący [...] czerwca 2020 r. wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a [...] czerwca 2020 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Skarżący uiścił kwotę [...]zł tytułem wpisu od skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18 postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Postanowieniem z 12 sierpnia 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie do wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18, co nastąpiło w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 2 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił jako niedopuszczalną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji z uwagi na wniesienie ponaglenia już po zakończeniu postępowania administracyjnego wskazując, co następuje. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. ponaglenie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Skutecznie wniesione jest jedynie takie ponaglenie, które wniesiono przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją. Ponaglenie, o którym mowa w art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. to ta sama instytucja, o której mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", aczkolwiek wywołującą inne skutki prawne na drodze administracyjnej, a inne na drodze sądowoadministracyjnej. Ustanowionego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można wszakże rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu oderwany od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia - tu: ponaglenia. Odkodowanie istotnych cech rodzajowych instytucji ponaglenia, o której stanowią art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., wymaga sięgnięcia do przepisów K.p.a., gdyż to one określają kształt tej instytucji. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1). Na podstawie art. 37 § 4 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Zgodnie z art. 37 § 7 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Przepis art. 37 § 8 K.p.a. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Treść art. 37 § 1 i 3 K.p.a. pozwala stwierdzić, że ponaglenie, o którym mowa w tych przepisach, nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, co zostało zresztą wyraźnie zaakcentowane w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Pod pojęciem środków zaskarżenia rozumie się bowiem, generalnie ujmując, instytucje procesowe, za pomocą których legitymowane podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Ponaglenie na przewlekłość postępowania spełnia inne funkcje. Zasadniczą, którą projektodawca jednoznacznie wyraził w uzasadnieniu nowelizacji K.p.a. i p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Realizacja zasady praworządności wymaga korzystania przez legitymowane podmioty, czy to ze środków zaskarżenia sensu stricto, czy też sensu largo - jak w przypadku ponaglenia, ustanowionego jako środek służący weryfikacji sposobu procedowania przez organ w aspekcie wiążących ten organ terminów załatwienia sprawy - w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego administracyjnego. Treść art. 37 § 1 i 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy z zawisłością sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 K.p.a.), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 K.p.a.). Użyty w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zwrot postępowanie jest prowadzone wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 K.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących tą instytucję. Ocena skuteczności wniesienia ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu. Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 K.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z 28 grudnia 2016 r. nr 1183). Wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a. wyartykułowano w projekcie ustawy nowelizującej stwierdzając, że jej celem jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący. Podkreślono też, że celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Dlatego też, jak skonstatowano, procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach). Kierując się zatem dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. "Osadzeniu" ponaglenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a., w warunkach postępowania, które jest w toku, nie sprzeciwia się także aksjologia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest bowiem ogólne założenie, że prawo powinno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma zaś prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78). Nieskuteczność roszczeń strony nie wynika z wprowadzenia regulacji zamykającej jej drogę do ich realizacji w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z zaniechania strony polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Środek zaskarżenia służący zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania był przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.) i służył w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 K.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. Zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Stronie służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania i po umorzeniu postępowania odwoławczego, wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie. Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd w całości podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z jego przytoczeniem, powtarzanie go byłoby zbędne. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie, co do którego skarżący zarzuca przewlekłość, zakończyło się ostatecznie w roku 2018, a ponaglenie wniesiono w roku 2020, oznacza to, że wbrew art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. nie wyczerpano środka zaskarżenia, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. W pkt 3 sentencji Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, zwracając skarżącemu kwotę w wysokości [...] zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.