I SA/Wa 940/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., M. D. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. nr KOC/7211/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z [...] lutego 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), na skutek wniosku D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D. oraz wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2021 r. stwierdzającą, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium uwzględniło, że orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło M.G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]. Orzeczeniem z [...] lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie stwierdziło przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków położonych na gruncie przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]. Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z [...] maja 1951 r. utrzymał w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] lipca 1950 r. W dniu 21 lipca 2014 r. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D., M.D., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie mienie komunalne i pochodzącego z dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]: 1. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jego nieważności, wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych; 2. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, w pozostałym zakresie nie rozstrzygniętym w pkt 1 tej decyzji, tj. w pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...], a także w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działek nr [...], [...], z obrębu [...]. Decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. Wyrokiem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1031/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2019 r. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] października 2021 r., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.), stwierdziło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] października 2021 r. wystąpili: - w dniu 10 listopada 2021 r. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., reprezentowani przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa procesowego - art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku oraz zasady lojalności państwa względem obywateli i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie stronie drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa, - w dniu 16 listopada 2021 r. M.P., reprezentowany przez adwokata, wskazując na niezgodność z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję własną z [...] października 2021 r. przytoczyło treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Podkreśliło, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] stycznia 1950 r., którym organ odmówił M.G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]. W tym miejscu Kolegium wskazało, że w aktach administracyjnych nie zachował się dowód doręczenia ww. orzeczenia. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. stało się ostateczne, gdyż na jego podstawie dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] [...] nr hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1955 r., w którym jako podstawę wpisu wskazano m. in. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...]. Ponadto z pisma Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1950 r. dot. przekazania odwołania M.G. do Ministerstwa Budownictwa wynika, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. stało się ostateczne. Na podstawie powołanych dokumentów można przyjąć, że już w dniu [...] grudnia 1950 r., a najpóźniej w dniu [...] października 1955 r., ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. było ostateczne. Oznacza to, że ww. orzeczenie zostało doręczone. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2014 r., a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia. Powyższe – zdaniem Kolegium - oznacza, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w związku z czym prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r., uległo umorzeniu z mocy prawa. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wywiedli: M.P., reprezentowany przez adwokata oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., reprezentowani przez adwokata. M.P. zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., który to przepis – w ocenie skarżącego - jest niezgodny z art. 2 ust. 1 Konstytucji, jak również z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji Kolegium oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W skardze wywiedzionej przez D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., M.D., podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa procesowego: • art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na skutek zaniechania dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego i uznanie, iż orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało doręczone a co za tym idzie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia ww. orzeczenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku oraz zasady lojalności państwa względem obywateli, • art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości [...], co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, • art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i innych praw majątkowych ze względu na odebranie skarżącym prawa do uzyskania świadczenia restytucyjnego (w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), jak i ze względu na odebranie prawa do uzyskania odszkodowania w razie niedokonania restytucji, • art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie stronie drogi sądowej dochodzenia naruszonego prawa. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. do art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Myślą przewodnią ustawodawcy w powyższych warunkach było, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. (druk: IX.1090) nadmieniono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Powyższa regulacja prawna, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje zatem w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1891/21, CBOSA) W ocenie Sądu, warunki rozpoznawanej sprawy wyczerpują dyspozycję normy ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z 14 lipca 2014 r. (k. 134 akt administracyjnych). We wniosku D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D., M.D., następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości – M. i M. G., reprezentowani przez adwokata, domagali się stwierdzenia nieważności "decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wydanej w dniu [...] stycznia 1950 r., numer – [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez dotychczasowego właściciela, M.G., prawa własności czasowej wskazanej nieruchomości przy ul. [...] i [...]". W tym miejscu należy zauważyć, że – jak wskazuje lektura akt administracyjnych sprawy, co uszło uwadze Kolegium – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1947 r., Nr [...], Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] mianował kuratora praw i majątku dla nieobecnego M.G.. Z adnotacji na kopii orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. (k. 21 akt własnościowych) wynika, że orzeczenie to zostało wysłane w dniu [...] lutego 1950 r. i następnie doręczone kuratorowi: adw. R.M. w dniu [...] lutego 1950 r. (k. 22). Niemniej jednak powołanie się przez Kolegium na dowód pośredni doręczenia, jakim jest postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1955 r. (k. 43), na mocy którego dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] i [...], nr hip. [...] w [...] na rzecz Skarbu Państwa, nie stanowi istotnej wadliwości poczynionych przez ten organ ustaleń w zakresie doręczenia orzeczenia, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Postanowienie to stwierdza jedynie okoliczność, że wpisu dokonano na podstawie orzeczenia, które musiało wówczas pozostawać w obrocie prawnym. Akta sprawy potwierdzają zaś okoliczność doręczenia orzeczenia do rąk kuratora ustanowionego dla zachowania praw i majątku nieobecnego M.G., które miało miejsce 64 lata przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. W powyższych okolicznościach Sąd uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia i pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy, która kształtuje ład prawny i korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza obowiązek stosowania normy w jej aktualnym brzmieniu. W odniesieniu do wywodzonej w skargach sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. [...] o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.