III SA/Gl 577/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 maja 2022 r. nr 020000/71/71/43769/2021/RDZ-B7 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Wnioskiem z 22 lutego 2022 B. R. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021 r. We wniosku jako działalność uprawniającą ją do skorzystania ze zwolnienia wskazała działalność oznaczoną kodem PKD 5610A. Decyzją z 18 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., (dalej: decyzją odmawiająca prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek) działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: ustawa o COVID 19) w związku z art. 31 zy ust. 1 ustawy COVID 19 i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID 19 (Dz. U. poz. 271) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie ZUS wskazał, że kod PKD przeważającej działalności podany we wniosku z 22 lutego 2021 r. uprawnia do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek w myśl powołanej ustawy jednak według rejestru CEIDG, skarżący nie prowadził tego rodzaju przeważającej działalności na dzień 30 listopada 2020 r. Wnioskodawca nie złożył wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego. W dniu 5 kwietnia 2022 r. wnioskodawca złożył wniosek do Prezesa ZUS o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z 5 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., działając na podstawie art. 61a § 1, art. 156 § 1, 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- dalej k.p.a.), w związku z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku złożonego w dniu 5 kwietnia 2022 r, o stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia 18 marca 2021 r., sygnatura [...] o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Funduszu Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Uzasadniając decyzję organ przeanalizował i zweryfikował ustalenia poczynione w decyzji odmawiającej skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, odniósł się także do przepisów, na podstawie których wówczas działał wydając swą decyzję. Przeanalizował także prawidłowość zastosowania przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w kontekście zarzutu oczywistego naruszenia prawa podniesionego przez skarżącego we wniosku, polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego i błędną wykładnię powołanego przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a także naruszenie art. 31zo ust. 10 w związku z art. 31 zq ust. 7 i art. 31 zy ust. 1 ustawy C0VID-19. Nadto ZUS zweryfikował poprawność ustaleń oraz poprawność zastosowanych przepisów w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, których ewentualne wystąpienie skutkowałoby stwierdzeniem nieważkości decyzji z 2021 r. W ocenie ZUS żadna z takich przesłanek nie wystąpiła w sprawie. W żaden sposób - w tym sposób rażący nie został naruszony § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii C0VID-19 w związku art. 31 zy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o C0VID-19, ani żaden inny przepis ww. ustawy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego B. R., działając poprzez pełnomocnika, powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 i art. 77 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżącemu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniosku złożonego w dniu 5 kwietnia 2022 roku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 – dalej: P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z 5 maja 2022r. odmawiająca wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. nr [...] z 18 marca 2021 r., odmawiającej skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. przepis art. 61a K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. Na początek należy odnieść się do przepisu, który reguluje kwestię odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie do art. 61a § 1 K.p.a., określającego przesłankę odmowy wszczęcia postępowania przez organ. Bowiem gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec brzmienia powołanego przepisu wyróżnić należy przesłanki podmiotowe i przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, przesłanki podmiotowe nie stanowiły przyczyny wydania decyzji o wskazanej w niej treści. Z kolei co do przesłanek przedmiotowych zawartych w omawianym przepisie, wskazać należy, że w doktrynie, odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, upatruje się w takich sytuacjach prawnych, jak skierowanie żądania, które nie podlega załatwieniu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania. Innym przykładem ww. przesłanki może być żądanie załatwienia sprawy, która wymaga czynności cywilnoprawnej albo dotyczy żądania załatwienia sprawy, przynależnej do drogi sądowej właściwej sądowi powszechnemu. W takiej jednak sytuacji zastosowanie znajduje art. 66 § 3 K.p.a. i nie wydaje się decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 317). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, opubl. w Lex nr 1665665). Powołany przepis powinien więc znaleźć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, że żądanie wszczęcia postępowania jest nieuprawnione. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy w przepisach prawa brak jest kompetencji do rozpatrzenia żądania przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 234/12, opubl. w Lex nr 1697489). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w przypadku ZUS, w świetle art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tam, gdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia, ZUS wydaje decyzje. Rozstrzygając sprawę ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc orzekł w formie właściwej dla decyzji wydawanych na podstawie art. 61 a K.p.a. Przy czym organ tylko przytoczył przepis w podstawie prawnej decyzji obok zresztą art. 156 K.p.a. jak i art. 158 K.p.a.. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powinien był przeanalizować przesłanki określone w przepisie i odnieść przepis do przedmiotowej sprawy oraz uzasadnić jego zastosowanie. Zaś w uzasadnieniu decyzji w ogóle się do przesłanek z art. 61 a K.p.a. nie odniósł. Natomiast przeanalizował prawidłowość postępowania z wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, przepisy materialne zastosowane w sprawie, oraz zweryfikował prawidłowość ich zastosowania. Po czym odniósł się do przesłanek stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych z art. 156 § 1 K.p.a. Zatem wydając decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - decyzję zasadniczo o charakterze proceduralnym, rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis materialny. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, gdy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten powinien mieć więc zastosowanie wówczas, gdy już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności się toczy, a więc do sprawy już wszczętej. Organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się także na art. 158 § 1 K.p.a., który stwierdza, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Analizowany przepis reguluje więc formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a więc w sprawie już wszczętej. Organ wskazał także w podstawie prawnej art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który reguluje tryb odwoławczy w postępowaniu przed ZUS, mianowicie stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kpa. Art.83a dotyczy więc kwestii weryfikacji ostatecznych decyzji ZUS z urzędu. Tymczasem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła strona – płatnik składek. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia stanowi, w ocenie Sądu, przekonanie organu o braku istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. na podstawie których organ stwierdza nieważność decyzji. Jednak organ może przystąpić do oceny tych przesłanek dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odmówił wszczęcia takiego postępowania. Nadto nie wykazał wystąpienia uzasadnionych przesłanek podmiotowych jak i przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania administracyjnego powinno być poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego faktycznego zakończenia ewentualnym wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty wobec legitymowanego podmiotu. Na tym etapie organ nie prowadzi postępowania administracyjnego ani nie rozstrzyga co do istoty, tak więc w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalne było formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ zbadał wystąpienie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a., na podstawie których stwierdza się nieważność decyzji, ustalił, opisując przesłanki i odnosząc je o analizowanej sprawy, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z nich, co szeroko opisał i uzasadnił, popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Powyższa konstatacja wskazuje, że organ w istocie przeszedł do merytorycznej oceny prawnych aspektów możliwości stwierdzenia nieważności decyzji poczynając od powołania przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji a kończąc na ich zastosowaniu do przedmiotowej sprawy. Powołane zagadnienia nie mogą składać się na przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., gdyż właściwe są ustaleniu znaczenia faktów według normy materialnoprawnej oraz możliwości jej zastosowania. Użycie tego rodzaju wywodów na wstępnym etapie sprawy było niedopuszczalne i stało się przyczyną uwzględnienia przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z prawem i na jego podstawie. Obowiązek stania na straży praworządności znajduje swą rangę szczególnie podczas procesu dochodzenia do prawdy obiektywnej, co znajduje oparcie w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ponieważ ten etap stanowi o prawidłowości całego postępowania. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 K.p.a.). Organ administracji publicznej w toku prowadzonych czynności nie może naruszyć żadnej zasady ogólnej, lecz musi użyć takich środków, by wszystkie zasady zostały proporcjonalnie w postępowaniu zrealizowane. Z konstrukcji art. 61a § 1 K.p.a., wskazującej przesłanki, które mogą prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, nie wynika aby ustawodawca dopuścił na etapie faktycznym przed wszczęciem postępowania, możliwość badania elementów materialnego stosunku prawnego składających się na istotę wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej składające się na elementy stosunku prawnego, podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego można w stwierdzeniu organu odczytać ocenę co do spełnienia przesłanek materialnoprawnych w danej sprawie. Podsumowując Sąd stwierdził, że przyjęty przez organ sposób załatwienia sprawy, w istocie wzajemnie sprzeczny, bowiem co innego wynika z treści rozstrzygnięcia, co innego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa. Organ albo mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na przesłanki z art. 61a K.p.a., albo przyjąć, że wniosek strony jest dopuszczalny i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 158 § 1 i 2 K.p.a. Organ badając ponownie sprawę powinien się zdecydować, czy odmawia wszczęcia postępowania i wówczas stosuje art. 61a § 1 K.p.a. i oczywiście swoje stanowisko odpowiednio uzasadnia, czy też rozpatruje przesłanki z art. 156 K.p.a., czyli weryfikuje decyzję wydaną w zwyczajnym postępowaniu i stwierdza jej nieważność bądź odmawia stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a uchylił wydaną w sprawie decyzję.