II OSK 795/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [... ] S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/19, oddalił skargę [...] S.A. w S. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, odmówiła skarżącemu ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej odmówiono z trzech powodów. Po pierwsze, z uwagi na niespełnienie lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie stosunku liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych do liczby mieszkań, wynoszącego dla terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...],[...],[...] i [...] 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...], w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany tej uchwały). Po drugie, z uwagi na niespełnienie lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie maksymalnej wysokości budynku, wynoszącej dla terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...],[...],[...] i [...] dwie kondygnacje nadziemne (§ 2 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...], w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany tej uchwały). Po trzecie, z uwagi na negatywną opinię wydaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej. W skardze podniesiono zarzut, z którego wynikało, że kwestionuje się ustalenie organu administracji dotyczące niespełnienia lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie wysokości budynku, przy czym argumentacja skargi sprowadzała się do twierdzenia, że zmiana uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], była niezgodna z prawem. Podniesiono w związku z tym, że skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] i przytoczono argumentację odnoszącą się do tej skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej odnoszące się do niespełnienia lokalnych standardów urbanistycznych były zasadne. Odnośnie do trzeciej przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stwierdził, że choć opinia wyrażona przez "współpracujący organ" nie była wiążąca, stanowiła poważną i obiektywną przeszkodę do podjęcia pozytywnej uchwały o lokalizacji inwestycji, ponieważ dotyczyła braku gwarancji bezpieczeństwa dla mieszkańców planowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że inwestor zaplanował mniejszą niż obowiązująca na podstawie uchwalonego prawa lokalnego liczbę miejsc postojowych w odniesieniu do jednego mieszkania. Wskazał, że z wniosku inwestora wynika, że planuje realizację 1,2 miejsca postojowego przypadającego na jeden lokal mieszkalny, tymczasem dla obszaru, w którym planuje zrealizować swoją inwestycję, obowiązuje liczba co najmniej 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny. Ponadto wskazał, że inwestor planuje budynki mieszkalne o 3 kondygnacjach nadziemnych, zaś dla obszaru inwestycji prawo miejscowe przewiduje co do zasady dopuszczalną wysokość budynków o 2 kondygnacjach nadziemnych oraz na zasadzie wyjątku dopuszczalna jest lokalizacja wyższych budynków. Stwierdził, że w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] po zmianie dokonanej uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany ww. uchwały w § 2 pkt 4 przewidziano, że "jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje nadziemne, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza połowa liczby kondygnacji nadziemnych najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie, w przypadku nieparzystej liczby kondygnacji z zaokrągleniem w górę do pełnej kondygnacji nadziemnej" oraz że skarżący twierdził, iż w odległości wynoszącej 499,34 m od budynków planowanej inwestycji znajduje się budynek mieszkalny o większej niż 4 liczbie kondygnacji nadziemnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tym samym inwestor nie wykazał, że takie budynki znajdowały się w odległości nie większej niż 250 m od budynków planowanych. Sąd wskazał, że również w skardze skarżący wywodził, że w odległości do 250 m od budynków objętych inwestycją znajduje się tylko budynek o 4 kondygnacjach nadziemnych. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że skarżący w odrębnej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionował zgodność z obowiązującymi przepisami prawa uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] oraz że wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19, skarga ta została oddalona. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 i ust. 6 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez przyjęcie, że pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy zasadne było podjęcie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wyłącznie na podstawie aktu prawa miejscowego, to jest uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] w sytuacji, gdy ta uchwała w sposób istotny narusza przepisy zawierające delegację do jej podjęcia, czyli art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 i ust. 6 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19. W końcu wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Miasta [...] na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący w skardze kasacyjnej nie zakwestionował wszystkich przesłanek podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta z trzech powodów. Po pierwsze, z uwagi na niespełnienie lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie stosunku liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych do liczby mieszkań. Po drugie, z uwagi na niespełnienie lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie maksymalnej wysokości budynku. Po trzecie, z uwagi na negatywną opinię wydaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej. W skardze kasacyjnej, jak wynika z jej podstawy oraz uzasadnienia, zakwestionowano jedynie przesłankę zaskarżonej uchwały dotyczącą sprzeczności planowanej inwestycji z lokalnymi standardami urbanistycznymi w zakresie wysokości planowanych budynków. Już zatem tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Gdyby bowiem nawet przytoczona w niej podstawa kasacyjna okazała się zasadna, to i tak nie można by uchylić zaskarżonego wyroku, gdyż nie zostały podważone pozostałe przesłanki podjęcia zaskarżonej uchwały, które Sąd pierwszej instancji uznał za trafne. Sąd drugiej instancji nie jest zaś uprawniony do oceny trafności tych pozostałych przesłanek z uwagi na wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, które są wytyczone podstawami kasacyjnymi. Niezależnie od powyższego NSA stwierdza, że przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący odwołuje się jedynie do argumentacji, którą podniósł w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19, wywodząc, że skoro zaskarżona w tej sprawie uchwała dotycząca lokalnych standardów urbanistycznych jest "dotknięta wadą nieważności" to również zaskarżona uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest także taką wadą dotknięta. Odnosząc się do takiej argumentacji wystarczy wskazać, że NSA wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 794/20, skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19, oddalił uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. W tej sytuacji uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany tej uchwały mogła być prawną podstawą zaskarżonej uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo brzmienia art. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 z zm.), w którym nie wskazuje się wprost, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może być sprzeczność inwestycji mieszkaniowej z ustawowymi lub lokalnymi standardami urbanistycznymi, sprzeczność inwestycji mieszkaniowej z tymi standardami jest podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Odmienna wykładnia powodowałaby utratę jakiegokolwiek znaczenia zarówno ustawowych, jak i lokalnych standardów urbanistycznych, które są przecież elementem obowiązującego prawa, przy czym ustawowe na podstawie ustawy, zaś lokalne jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących). Wskazać też należy na sformułowanie art. 17 powołanej ustawy, zawierającego ustawowe standardy urbanistyczne, z którego wynika przy zastosowaniu wnioskowania a contrario norma prawna stanowiąca zakaz lokalizowania inwestycji mieszkaniowej nie spełniającej określonych w tym przepisie warunków (standardów). Taka sama norma prawna zawierająca zakaz lokalizowania inwestycji mieszkaniowej nie spełniającej określonych warunków wynika z będących odpowiednikiem ustawowych standardów urbanistycznych lokalnych standardów urbanistycznych ustanowionych przez gminę na podstawie art. 19 ust. 1 – 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W tym kontekście zrozumiałe jest to, że ustawodawca w art. 19 ust. 4 powołanej ustawy lokalnym standardom urbanistycznym wyraźnie nadał rangę aktu prawa miejscowego. Taki charakter lokalnych standardów urbanistycznych powoduje, że stanowią one źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w związku z czym mogą stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w postaci uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.