II SAB/Lu 65/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w L. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, W. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. (dalej także jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji (sprawozdań) lustracji Aresztu Śledczego w L. przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w L. VI Wydział Penitencjarny i Nadzoru Nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia wpływu wniosku. W odpowiedzi na powyższe żądanie Dyrektor Aresztu Śledczego w L. pismem z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. W dniu [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. S. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w L. w zakresie nie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w postaci dokumentacji (sprawozdań) lustracji Aresztu Śledczego w L. przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w L. VI Wydział Penitencjarny i Nadzoru Nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia wpływu wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w L. podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Dodatkowo w jego uzasadnieniu powołał się na informację zawartą w piśmie Przewodniczącego III Wydział Penitencjarny i Nadzoru Nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. [...], z której wynikało, że skazany nie ma prawa domagać się sprawozdań z czynności kontrolnych Zakładu Karnego w Z. za lata 2015-2017 na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuję: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań z lustracji Aresztu Śledczego w L. przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w L. za okres od [...] stycznia 2015 r. do dnia wpływu wniosku Organ nie udzielił żądanych informacji, wskazując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Takie stanowisko organu jest nieprawidłowe. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Ogólną zasadą wynikającą z Konstytucji i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także jako: "ustawy o dostępie do informacji publicznej " lub "u.d.i.p."), pozostaje zatem dostęp do informacji, w tym w szczególności informacji dotyczącej wykonywania władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy publicznej, na co wskazano wprost już w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego, czy też zakładu karnego, mają charakter dokumentu urzędowego, sporządzonego przez funkcjonariusza publicznego jakim pozostaje sędzia penitencjarny w ramach powierzonych mu zadań i celów publicznych określonych w Kodeksie karnym wykonawczy. Czynności te są wykonywane w ramach tzw. nadzoru sprawowanego nad działalnością państwa w zakresie wykonywania kary pozbawienia wolności oraz tymczasowego aresztowania. Sprawozdania z takich czynności pozostają zatem sprawozdaniami dotyczącymi legalności i prawidłowości wykonywania tak istotnej sfery działalności władzy publicznej jakim jest stosowanie przymusu państwowego w postaci kary pozbawienia wolności oraz środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego i zakładu karnego zawierają więc niewątpliwie informację publiczną dotyczącą działalności władz publicznych, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje te kwalifikować należałoby jako dokumenty urzędowe dotyczące przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Bez znaczenia pozostaje to czy sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego i zakładu karnego można zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych. Okoliczność ta nie zmienia w żaden sposób charakteru tych informacji, które pozostają informacją publiczną dotyczącą działalności władz publicznych. Podkreślić należy, że w taki też sposób oceniany jest charakter sprawozdań z lustracji (wizytacji) aresztów śledczych i zakładów karnych w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 17/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 122/18; opublikowane Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w przywoływanym przez organ piśmie z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. III Pen [...], przy czym jednocześnie wyjaśnić należy, że przedmiotowe stanowisko wyrażone przez Przewodniczącego Wydziału Penitencjarnego Sądu Okręgowego w Z. nie miało charakteru wiążącego ani dla sądu, ani dla organu. W sprawie nie budziło natomiast wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w L. jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Dyrektor aresztu śledczego i zakładu karnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. jest więc podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Podsumowując stwierdzić należy zatem, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym organ obowiązany był do ich udzielenia w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ nie udzielił informacji błędnie uznając, że informacje te nie są informacją publiczną. Skoro więc wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w omawianej ustawie, zaś bezczynność ta nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Bezczynność organu, o której mowa w przywołanym przepisie, przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący. Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do różnych interpretacji charakteru dokumentu w postaci sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego. Co więcej w niniejszej sprawie organ nie zlekceważył wnioskodawcy, udzielił mu negatywnej odpowiedzi na zgłoszony wniosek, jednakże odpowiedzi tej udzielił błędnie oceniając charakter prawny żądanych dokumentów. Końcowo zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie nie można wykluczyć tego, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji jednak organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania czy uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w razie nie wykazania tej przesłanki wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tego rodzaju czynności także nie zostały podjęte. Z tych wszystkich względów i na podstawie przywołanych powyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.