I OW 62/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i G[...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W[...] a Prezydentem Miasta K[...] w przedmiocie wniosku M[...] o zasiłek okresowy i zasiłek celowy postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy W[...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy W[...]wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W[...], a Prezydentem Miasta K[...] w sprawie podania M[...]z dnia 12 lutego 2021 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia i środków czystości. W uzasadnieniu powyższego wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 19 marca 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie uznał się niewłaściwy w sprawie M[...] o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego i przekazał sprawę do rozpatrzenia do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W[...]. W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej zasady ustalania właściwości miejscowej gminy określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", stanowiąc, że generalnie właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednakże przepisy u.ś.r. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania" toteż w tej mierze należy odwołać się do przepisów k.c. Przepis art. 25 k.c. przez "miejsce zamieszkania osoby fizycznej" rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle wyżej wymienionego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Organ zauważył następnie, że M[...] od wielu lat nie zamieszkuje pod stałym adresem zameldowania. Z akt sprawy wynika, że M[...] złożył ustnie prośbę o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego podając jako miejsce pobytu ul. P[...] w K[...], co wskazuje, że centrum jego aktywności życiowej koncentruje się w Gminie K[...]. Zamieszkanie M[...] skupia się w Gminie K[...] gdzie realizuje swoje podstawowe czynności życiowe: nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, poszukuje pracy. W tym stanie faktycznym i prawnym przekazanie sprawy przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K[...] do rozpatrzenia wg właściwości Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w W[...] nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Jednocześnie organ przyznał, że M[...] posiada stałe miejsce zameldowania: S[...], W[...]. Prezydent Miasta K[...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy W[...]jako właściwego w sprawie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, iż w dniu 12 lutego 2021 r. M[...]złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup środków czystości, obuwia i odzieży. Dokonano ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy i na podstawie zebranych informacji ustalono, że M[...] jest osobą ubogą, bezdomną oraz posiadającą trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego. M[...] w dniu 12 lutego 2021 r. złożył oświadczenie, w którym wskazał, że nadal posiada stałe zameldowanie pod adresem: Szczerbaków 62 gm. Wiślica. Jednocześnie wskazał, że w domu przebywa chrześnica, wobec czego nie posiada realnej możliwości powrotu do domu, w którym ma stałe zameldowanie. W dniu 12 lutego 2021 r. Dział Pomocy Bezdomnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wystąpił do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W[...] o rozeznanie sytuacji M[...] w zakresie możliwości powrotu do domu, gdzie posiada stałe zameldowanie. Na podstawie uzyskanej w dniu 15 marca 2021 r. odpowiedzi ustalono, że w domu obecnie przebywa brat cioteczny M[...], który nie widzi możliwości powrotu i zamieszkania w domu M[...]. Wnioskodawca w domu nie przebywa od 15 lat. Ustalono nadto, że podczas zgłoszenia podania o udzielenie pomocy M[...] przebywał w placówce dla osób bezdomnych opuszczających zakłady karne, prowadzonej przez Centrum Integracji "Prodomo" w K[...]. Pobyt w placówce wynosi 3 miesiące. M[...] nie jest osobą związaną z Gminą Miejską K[...], zaś jego pobyt na terenie K[...] związany jest jedynie z pobytem w placówce, do której został zakwalifikowany jeszcze przed opuszczeniem zakładu karnego. Faktem jest, że wnioskodawca posiadał on w latach 2010-2015 zameldowanie na pobyt czasowy na terenie K[...], co było związane z wynajmowanym mieszkaniem wraz żoną. Jednakże w związku z rozpadem małżeństwa M[...] zerwał związek z Gminą Miejską K[...]. W ocenie Prezydenta Miasta K[...] M[...] spełnia przesłanki uznania go za osobę bezdomną zgodnie z art. 6 pkt 8 u.ś.r., bowiem w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, gdyż za taki nie może być uznana placówka pomocy postpenitencjarnej oraz jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jednocześnie w sytuacji osobistej M[...] organ nie znalazł szczególnie uzasadnionych przesłanek uzasadniających rozpatrzenie wniosku w trybie art. 101 ust 3 u.ś.r. Dalej organ wskazał, iż problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 u.ś.r. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), dla osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą, jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Wprowadzenie odrębnej zasady ustalania właściwości miejscowej gminy dla osoby bezdomnej wynika z faktu, że nie sposób u niej ustalić zamiaru stałego pobytu, niezbędnego przy określaniu miejsca zamieszkania, a sama deklaracja człowieka co do jego zamiarów nie ma doniosłości prawnej. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.ś.r. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2020.611 ze zm.) dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów", do której odsyła art. 6 pkt 8 u.ś.r., pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Tym samym wszystkie ww. pomieszczenia, a w tej liczbie także placówki dla osób bezdomnych, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy. Dlatego też nie można uznać, że M[...] zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż za taki lokal nie można uznać placówki pomocy postpenitencjarnej, która jest placówką pobytu czasowego. W tej sytuacji Prezydent Miasta K[...] za bezsporną okoliczność uznał, że M[...] jest osobą bezdomną gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych oraz jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konkluzji organ wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy W[...]jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku M[...] o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji nieprzekroczenia wskazanego w ustawie kryterium dochodowego (art. 38 ust. 1 u.p.s.) Z kolei w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39 ust. 1-3 u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., generalnie właściwość miejscową organu w sprawach pomocowych ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi kontrowersji, iż przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia powyższych uwag należy dostrzec, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłków okresowego i celowego M[...] przebywał w placówce dla osób bezdomnych opuszczających zakłady karne, prowadzonej przez Centrum Integracji "Prodomo" w Krakowie. Nie ulega wątpliwości, iż nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. \Tym bowiem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty w powyższym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje na wyłącznie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy. Lokalem mieszkalnym nie jest zatem pomieszczenie w placówce dla osób bezdomnych, w którym czasowo przebywa wnioskodawca otrzymując pomoc postpenitencjarną. Jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, iż M[...] pozostaje zameldowany na pobyt stały w lokalu mieszkalnym na terenie Miasta i Gminy W[...], w którym nie przebywa od kilkunastu lat i aktualnie nie ma możliwości w nim zamieszkać. W tej sytuacji wypada zgodzić się z Prezydentem Miasta K[...], iż wnioskodawca jest osobą bezdomną. W rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wnioskodawca wypełnia drugą część powyższej definicji, bowiem nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Uznając zatem, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną, ustalenia organu właściwego dla załatwienia jego wniosku o przyznanie zasiłków okresowego i celowego dokonano na gruncie art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminą ostatniego miejsca zameldowania M[...] na pobyt stały jest W[...], a zatem Burmistrza Miasta i Gminy W[...]uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.