VI SA/Wa 1449/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE K. K. wystąpił do Komendanta Policji wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającą na wnioskodawcę karę pieniężną w kwocie 13000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji z umieszczeniem na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem do Komendanta Policji, który decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał ją w mocy. Pełnomocnik K. K. radca prawny zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. odrzucił skargę z powodu niedołączenia do niej oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa. Postanowienie sądu stało się prawomocne z dniem 19 czerwca 2009 r. W tej sytuacji K. K. wystąpił z wymienionym na wstępie wnioskiem. W ocenie skarżącego organ administracji nie zbadał jakie relacje łączyły go z M. sp. z o.o. Nie stwierdzono, by w czasie kontroli był przewożony pasażer, a więc nie stwierdzono wykonywania przewozu co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 4 ust. 11, art. 18 ust. 5 lit. c) i art. 92 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. Zdaniem skarżącego posiadając licencję wymienionej spółki mógł się nią posługiwać w czasie przewozu. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo zastosowano art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. gdyż tzw. "baner" umieszczony na dachu nie był podłączony do zasilania elektrycznego. Organ administracji nie ustalił powyższych okoliczności naruszając przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. dlatego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji. W dalszej części wniosku przeprowadzono analizę przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. w relacji do innych przepisów ustawy stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania. Co do braku licencji wskazując na umowę łączącą K. K. ze spółką M. w odniesieniu do przepisu art. 353¹ k.c. oraz w powołaniu na poglądy doktryny stwierdzono, że kontrolowany przewóz był uprawniony w świetle tej umowy i przepisu art. 353¹ k.c. nie naruszając przepisu art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. Zatem stawianie skarżącemu zarzutu braku licencji nie było uzasadnione. Komendant Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazuje nawet na przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. natomiast co do stwierdzeń o niekonstytucyjności przepisów ustawy o transporcie drogowym to w tym zakresie właściwy jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, a nie organ Policji. Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, iż stroną postępowania administracyjnego był K. K., a zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., w świetle ustaleń organu kontroli, był całkowicie bezpodstawny, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych. W tych warunkach organ administracji nie uznał by w toku postępowania doszło do naruszenia prawa w szczególności w sposób rażący wskazany przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji K. K. złożył odwołanie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego nie było możliwe ukaranie go jednocześnie za brak licencji i jednocześnie za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wskazując na wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. wydany w sprawie II GSK 1050/08 stwierdzono, że wykonywanie przewozu bez licencji oznacza, iż nie był wykonywany przewóz okazjonalny. Ukaranie więc skarżącego na podstawie dwóch wykluczających się przepisów stanowiło naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 1360/05 stwierdzono, że organ administracji nie ustalił czy w ogóle przewóz był wykonywany, gdyż w pojeździe nie było pasażera. Powołując się na okazany do kontroli wypis z licencji stwierdzono, że wykonywany był wyłącznie przewóz regularny specjalny, a przewoźnik wykonywał działalność gospodarczą przewozu rzeczy pojazdem o DMC do 3,5 t, a więc pojazdem do którego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z tych względów skarżący uznał wydanie decyzji przy ustaleniach dowolnych i stronniczych z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując na art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 u.t.d. organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, że doszło do ich naruszenia. Powołując się na wypowiedzi zawarte w pismach pełnomocnika strony organ administracji podkreślał, że nie było sporu co do faktu wykonywania przez skarżącego przewozu okazjonalnego osób. Zarzut wykonywania przewozów regularnych specjalnych w świetle umowy łączącej skarżącego ze spółką M. nie był zasadny, gdyż z umowy tej wynika zobowiązanie skarżącego do wystawiania faktur pasażerom i rachunków, a w przewozie regularnym specjalnym takiego wymogu nie ma. Na decyzję tę K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania wobec toczącego się postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie TS 224/09 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, art. 157 § 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię oraz art. 15 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie. W ocenie skarżącego rażąco naruszono art. 75 w związku z art. 89 ust. 2 u.t.d. w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego. Upoważnienie ustawowe do kontroli nie obejmuje bowiem uprawnień organu kontrolnego do wykorzystania wyników kontroli ponad wynikające z art. 75 u.t.d. Zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 75 i art. 56 ust. 1 u.t.d. wykraczając poza delegację z art. 89 ust. 2 u.t.d. co powoduje nieuprawnione nałożenie kary pieniężnej ze spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 ust. 2 i ust. 7 k.p.a. Podkreślano również rażące naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 5 u.t.d. przez jednoczesne zastosowanie obu przepisów. Jeżeli bowiem ustalono, że podmiot wykonuje przewóz bez licencji nie można go jednocześnie karać za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie w zarzutach formułowanych w skardze skarżący wskazywał na występującą (w jego ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09 dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, w której Sąd ten również nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadnianego także jak w rozpoznawanej sprawie zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy pod sygnaturą TS 224/09. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na prawidłowo przeprowadzony dowód potwierdzający okoliczności objęte art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Stąd twierdzenie skarżącego o nieuzasadnionym przyjęciu jako dowodu w sprawie również ustaleń wynikających z protokółu kontroli nie było trafne. Wskazywanie w tym zakresie na przepis art. 75 u.t.d. i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, jako wydanego zdaniem skarżącego, niezgodnie z delegacją ustawową, nie może wyłączać zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności art. 76 § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 67 i następne tego aktu normatywnego. Wywodzenie przez skarżącego na podstawie art. 75 u.t.d. ograniczonego zakresu wykorzystywania wyników kontroli jedynie do wskazanych w tym przepisie postępowań, nie było trafne. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych (art. 73 u.t.d.) inspektor sporządza protokół, który powinien odpowiadać wymaganiom wskazanym przez przepisy Działu II Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Protokół ten określa ustalenia dokonane w toku kontroli, na podstawie których organ administracji może stwierdzić czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, na przykład jej art. 18 (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 17 lutego 2010 r. wydany w sprawie II GSK 378/09 i z dnia 28 kwietnia 2008 r. wydany w sprawie II GSK 50/08). W takiej sytuacji dochodzi do zastosowania art. 92 u.t.d. i w konsekwencji do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Innymi słowy, przyjęcie za uzasadnioną tezę skarżącego, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane jedynie do postępowań wskazanych w art. 75 u.t.d., prowadziłoby do wniosku, iż większość przepisów ustawy o transporcie drogowym nie miałaby zastosowania. Takie rozumienie przepisu art. 75 ustawy o transporcie drogowym narusza zasadę racjonalnego ustawodawcy stojąc w niezgodzie na przykład z zakazem sformułowanym w art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz sankcjami wskazanymi w art. 92 i w przepisach załącznika do ustawy. Dlatego przepis art. 75 u.t.d. należy odczytywać w ten sposób, że formułuje on zakres wykorzystania wyników kontroli również do wszczęcia postępowań wskazanych w tym przepisie. Przepisem określającym naganne zachowania podmiotów działających w transporcie drogowym jest norma generalna wyrażona w art. 92 ust. 1 u.t.d. - kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy – odsyłająca do przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz do innych przepisów w tym do regulacji umownych w stosunkach międzynarodowych i regulacji wspólnotowych (obecnie unijnych). Powoływanie się w związku z tym przez skarżącego na ograniczenie ustawy do treści art. 75, a więc na mające wynikać z tego przepisu ograniczenie stosowania art. 92, nie można uznać za uzasadnione żadną wykładnią przepisu art. 75 u.t.d. Z tych względów skład orzekający Sądu nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że ustalenia kontroli, wykorzystane do podjęcia przez organy Policji zaskarżonych decyzji, uzasadniały wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił zarzutu skarżącego o sprzecznym z prawem nałożeniu kar pieniężnych za naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Fakt wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji został w postępowaniu administracyjnym wykazany jako oczywisty. Skarżący nie posiadał licencji wystawionej na działalność gospodarczą wykonywaną we własnym imieniu i na własny rachunek. Licencja była własnością spółki M., a jak wynika z paragonów fiskalnych skarżący na podstawie tej decyzji administracyjnej wykonywał przewozy we własnym imieniu i na własną rzecz, korzystając w sposób nieuprawniony z uprawnienia do przewozu osób innego podmiotu. Umową o współpracy K. K. nie stał się pracownikiem spółki M. pozostając nadal odrębnym podmiotem wykonującym własną działalność gospodarczą. W działalności tej korzystał ze zleceń przekazywanych mu drogą radiową na przewóz osób, za które to zlecenia rozliczał się ze spółką, która z kolei miała zawartą umowę z [...] jako operatorem radiowym. Z tych ustaleń organu administracji nie sposób wyprowadzić wniosku, że skarżący wykonywał przewozy osób mając do tego stosowne uprawnienie. Skarżący wskazując na rażące naruszenie prawa przez zastosowanie sumaryczne dwóch kar pieniężnych za naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. powoływał się na wyroki NSA wydane w sprawach II GSK 1050/08 i II GSK 25/09. Należy zatem podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od poglądu wyrażonego w tych orzeczeniach w wyrokach późniejszych (por. wyroki NSA wydane w sprawach II GSK 125/09, II GSK 142/09, II GSK 603/09, II GSK 733/09 czy II GSK 638/09). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że może dochodzić do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym przez jednoczesne wykonywanie przewozów bez licencji oraz z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. Wykonywanie bowiem określonego rodzaju transportu to kwestia faktu. W związku z tym brak było również podstaw do stwierdzenia, że nałożenie kar pieniężnych za oba stwierdzone naruszenie spełniało przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.