II OSK 236/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 445/08 w sprawie ze skargi M. i M. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 445/08, oddalił skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim nakładającej obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego systemu grzewczego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a., nałożył na MiMS obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego systemu grzewczego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym poprzez likwidację przyłącza kotła wykonanego domowym sposobem, nieposiadającego stosownego atestu i przywrócenie zasilania instalacji grzewczej do istniejącego systemu centralnego ogrzewania. MiMS pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z uwagi na fakt, iż odwołanie to nie zostało podpisane, pismem z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał odwołujących się do jego podpisania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Oodwołujący nie uzupełnili braku formalnego odwołania. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie powinno mieć formę pisma procesowego i zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. powinno zawierać podpis osoby wnoszącej. Odwołanie MiMS nie zostało opatrzone podpisami, a w wyznaczonym 7-dniowym terminie odwołujący się nie usunęli jego braków formalnych. Zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie wskazanym w wezwaniu. Organ odwoławczy powinien w tym przypadku wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wywołuje zaś skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu II instancji. MiMS wnieśli do sądu administracyjnego skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. W skardze zawarli merytoryczne argumenty odnoszące się do decyzji I instancji. Podnieśli, iż organy nadzoru budowlanego niesłusznie uznały ich za winnych celowego naruszenia przepisów ustawy o własności lokali. Tymczasem odłączenie ich mieszkania od instalacji zbiorczej centralnego ogrzewania było spowodowane faktem nienależytego wywiązywania się przez Spółdzielnię Mieszkaniową R z obowiązku ogrzewania mieszkań. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy skargę na ww. postanowienie oddalił. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, iż organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania naruszył przepisy prawa procesowego. Organ odwoławczy dostrzegł uchybienie formalne odwołania polegające na braku podpisu osób je wnoszących. Z art. 63 § 3 k.p.a. wynika obowiązek strony do własnoręcznego podpisu. Organ prawidłowo wezwał odwołujących pismem z dnia [...] marca 2008 r. do uzupełnienia tego braku formalnego odwołania w terminie 7 dni, jak i prawidłowo pouczył o rygorze pozostawienia pisma bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia stwierdzonego uchybienia. Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest przepis art. 64 § 2 k.p.a., mający poprzez art. 140 k.p.a. zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, to konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Art. 134 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 k.p.a. pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji ma zastosowanie w pełni i wyłącznie art. 64 k.p.a. Sąd ponadto zaznaczył, iż odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia wprawdzie nie wywołuje skutków prawnych (jest bezskuteczne), jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności z reguły już naprawić nie można. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, podczas gdy, odwołanie to podlegało pozostawieniu bez rozpoznania, o czym należało poinformować wnoszącego pismo (poinformować o sposobie załatwienia sprawy). Nie zmienia to jednak faktu, że tak w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia, jak i w razie pozostawienia odwołania bez rozpoznania, nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do istoty sprawy, odwołanie nie zostałoby merytorycznie rozpatrzone. W przypadku pozostawienia pisma (odwołania) bez rozpoznania niezadowolony z takiego stanu rzeczy odwołujący mógłby po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. W niniejszej zaś sprawie wskutek podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego, wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, strona uzyskała bezpośrednią możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego zastosowania trybu związanego ze zwalczaniem bezczynności organu. W tej sytuacji Sąd przyjął, iż dostrzeżone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jest takiego, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., warunkowałoby uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu. W jednym bowiem i drugim przypadku, tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jak i pozostawienia odwołania bez rozpoznania, do merytorycznego rozpoznania odwołania nie dochodzi. Obowiązkiem Sądu rozważającego uwzględnienie skargi na podstawie powołanego przepisu jest nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli MiMS. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez brak udziału strony (Wspólnoty Mieszkaniowej w J) w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zarzucili ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uchybienie przepisom prawa jakich dopuścił się organ administracji wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zamiast pozostawić odwołanie bez rozpoznania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie wyroku w całości. W uzasadnieniu wskazali, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując poprzez użycie zwrotu "mogło mieć wpływ", iż ustawa nie wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy sama możliwość. Tym samym, zdaniem skarżących, orzeczenie Sądu jest przedwczesne. Ponadto skarżący wskazali, że w sprawie pojawiły się uzasadnione przypuszczenia, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, skarżący bowiem zaprzeczają, jakoby odwołanie było obarczone brakiem formalnym. To oznacza naruszenie przez organ art. 6 i 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. polegający na braku udziału w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim Wspólnoty Mieszkaniowej, pomimo iż brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, nie może być uznane za podstawę usprawiedliwioną. Zważyć bowiem trzeba, że nawet gdyby założyć, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego, tj. stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez inną osobę (skarżących), dotyczy interesu prawnego Wspólnoty, to zarzut pominięcia jej w postępowaniu sądowym mogłaby skutecznie podnosić wyłącznie ta Wspólnota, a nie skarżący. Od oceny tego podmiotu, którego ewentualne uprawnienia zostały naruszone, zależy bowiem, czy podniesie je w którymkolwiek z trybów przewidzianych przez przepisy prawa w celu obrony swoich interesów, o ile oczywiście uzna, że w konkretnym postępowaniu zostały one naruszone. Wobec powyższego zarzutu naruszenia art. 33 p.p.s.a. zgłoszonego w skardze kasacyjnej nie można uznać za usprawiedliwiony. Również nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wada postępowania administracyjnego nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nadto zarzut ten nie został poprawnie sformułowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wywiedziono bowiem, na czym polega istotny wpływ naruszenia prawa procesowego przez organ administracji na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano wprawdzie, że w razie prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej (tj. pozostawienia jej bez biegu) strona mogłaby wnieść skargę na bezczynność organu. Jednakże w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie negatywne skutki procesowe lub materialne mogło powodować w interesach strony, zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie organów administracji. W obu bowiem przypadkach, zarówno jeśli chodzi o zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., jak i w przypadku art. 134 k.p.a. stronie przysługuje możliwość uruchomienia sądowej kontroli aktu administracyjnego (w przypadku art. 134 k.p.a.) lub bezczynności organu (art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a.). W obu też przypadkach obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie wszelkich okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi do sądu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Argument, że postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność rządzi się innymi regułami, o ile chodzi o postępowanie sądowe, nie jest więc trafny. W jednym i drugim przypadku obowiązkiem Sądu jest zbadanie okoliczności formalnych, dla których nie może dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że niepodpisanie odwołania pomimo wezwania, skutkuje brakiem formalnym uniemożliwiającym nadanie temu pismu biegu. Uwzględniając zatem to co powiedziano wyżej, zgodzić się trzeba z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, iż dostrzeżone uchybienie polegające na wydaniu postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., zamiast pozostawienia pisma bez biegu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchybienie to nie stanowiło zatem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podstawy do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu, skoro strona uzyskała bezpośrednią możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego zastosowania trybu związanego ze zwalczaniem bezczynności organu. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.