II SA/Ke 806/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 21 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 lipca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania W. W. od wydanej z upoważnienia Burmistrza decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r., znak: [...], odmawiającej przyznania W. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. W. - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 4 marca 2020 r. W. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem, P. W., który zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności . z dnia 18 grudnia 2020 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 grudnia 2020. Organ I instancji uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia tym, że niepełnosprawność P. W. powstała w 32 roku życia, a więc nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("uśr"). W odwołaniu W. W. podniosła, że nie pracuje zawodowo, nie ubiegała się o przyznanie żadnych świadczeń z ZUS, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Źródłem dochodu rodziny jest renta rodzinna po zmarłym mężu w kwocie 1655,05 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny syna w kwocie 215,84 zł. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w odwołaniu, stwierdzając, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie wskazał jednak, że badając spełnienie wymogów przyznania wnioskowanego świadczenia należy mieć na uwadze również treść art. 17 ust. 5 uśr, zawierającą negatywne przesłanki jego przyznania. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 254/20, wydany na tle odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uprawnienie do emerytury, organ wyjaśnił, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. W związku z powyższym osobie uprawnionej należy umożliwić wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji nie poinformował wnioskodawczyni o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia pobieranej renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. W sprzeciwie do tut. Sądu W. W., zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 138 § 2 Kpa poprzez: – wskazanie organowi I instancji nieprawdziwych okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy; – wzięcie pod uwagę fałszywych okoliczności w przedmiocie posiadania przez skarżącą uprawnień emerytalno-rentowych w zbiegu z rentą rodzinną, a w konsekwencji przekonanie o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w tym przedmiocie, mimo że skarżąca nie posiada takich uprawnień, czego dowodziła w składanych oświadczeniach, a w konsekwencji nierozpatrzenie merytorycznie odwołania, mimo istnienia ku temu podstaw, ponieważ materiał dowodowy był pełny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji i wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że nie posiada prawa do emerytury, a jedynie pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, nie pozostającą w zbiegu z prawem do żadnego innego przyznanego jej świadczenia emerytalno-rentowego. Brak jest zatem podstaw do tego by organ I instancji zobowiązywał ją do dokonywania wyboru świadczenia, tj. renty rodzinnej, czy świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ pobierany rodzaj renty został przez ustawodawcę wyraźnie wyłączony z negatywnych przesłanek pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca posiada uprawnienie wyłącznie z tytułu renty rodzinnej, bez jakiegokolwiek zbiegu z uprawnieniami emerytalnymi, ponieważ nigdy nie pracowała. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.: sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej "uśr". Organ odwoławczy uzasadnił wydanie decyzji kasacyjnej tym, że organ I instancji nie poinformował wnioskodawczyni uprawnionej do świadczenia rentowego o prawie wyboru, które ze świadczeń, rentowe czy pielęgnacyjne chce pobierać. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W tym kontekście Kolegium wskazało na obowiązek informowania wynikający z art. 9 Kpa, obowiązek wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od niej zależnych wynikający z art. 79a Kpa. Analiza akt sprawy, w szczególności twierdzenie skarżącej, że nigdy nie pracowała, a zatem nie nabyła praw do jakiegokolwiek świadczenia emerytalno-rentowego, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do twierdzenia, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, a wnioskodawczyni powinna wybrać jedno z dwóch świadczeń, do których posiada uprawnienie, tj. albo świadczenie pielęgnacyjne albo rentę rodzinną. Powyższa negatywna przesłanka zachodzi bowiem dopiero w sytuacji zbiegu prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Samo ustalenie w sprawie, że skarżąca otrzymuje rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka jest niewystarczające do stwierdzenia braku prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z sytuacją zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/bd 15/19). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z ZUS Oddział w K. z dnia 6 marca 2020 r., z którego wynika, że skarżąca posiada prawo do renty rodzinnej i nie wpłynął wniosek o żadne inne świadczenie. Już po wniesieniu odwołania strona złożyła pisemne oświadczenie z dnia 25 czerwca 2020 r., w którym wyjaśnia, że przedmiotowa renta rodzinna nie została przyznana w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego przyznanego jej świadczenia emerytalno-rentowego, że nie posiada ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, ani żadnego świadczenia z ZUS, oprócz ww. renty rodzinnej. Skoro z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby renta rodzinna została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, a skarżąca neguje, że w jej przypadku wystąpił zbieg praw do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, to stwierdzenie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było co najmniej przedwczesne. Nawet gdyby organ odwoławczy powziął uzasadnione wątpliwości co do istnienia zbiegu uprawnień, to mógł je wyjaśnić w trybie art. 136 Kpa. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Zarówno w okolicznościach opisanych w art. 136, jak i w art. 138 § 2 Kpa dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jednak różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ I instancji. W warunkach określonych w art. 136 organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone (nieprzeprowadzone) na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 Kpa ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. II OSK 1657/15). W rozpoznawanej sprawie żadnych takich rozważań organ odwoławczy nie poczynił. Uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzałoby się w istocie jedynie do weryfikacji twierdzeń skarżącej o braku zbiegu uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że taka weryfikacja nie narusza zasady dwuinstancyjności. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza art. 138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze ocenę wyrażoną przez Sąd. W szczególności uwzględni, że sama okoliczność przyznania skarżącej renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania danego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 uśr, co oznacza brak podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem renty, które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Tylko ten przepis wskazuje na zamknięty katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.