III OSK 5748/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1073/20 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego propozycji pełnienia służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. II SA/Bd 1073/20, po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego propozycji pełnienia służby – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej: p.w.KAS) w zw z art. 169 ust. 4 p.w.KAS oraz art. 171 ust. 1 pkt 2) p.w.KAS poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej powinna być traktowana jak decyzja o charakterze deklaratoryjnym, zatem rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy możliwe jest orzekanie decyzją o warunkach pełnienia służby z mocą wsteczną, podczas gdy decyzje o warunkach pełnienia służby mają charakter konstytutywny, więc mogą kształtować warunki wyłącznie na przyszłość oraz mogą być skierowane tylko do podmiotu będącego funkcjonariuszem w chwili ich wydania; 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 p.w.KAS polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek uznania, że postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy określenia warunków pełnienia służby nie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, w której osoba do której rozstrzygnięcie ma być skierowane nie jest już funkcjonariuszem, podczas gdy decyzja określająca warunki służby może je określać wyłącznie na przyszłość, a nie z mocą wsteczną, zatem może być kierowana wyłącznie do osób, które w chwili orzekania mają status funkcjonariusza (służby Celno-Skarbowej). Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zauważyć na początku należy, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, bowiem od prawidłowej wykładni prawa materialnego zależy to, czy postępowanie przed organem administracji stało się bezprzedmiotowe, czy też nie, i czy wobec tego podlegało umorzeniu. Dla lepszego zrozumienia dalszych rozważań przypomnieć jedynie krótko należy istotę sprawy. S. P., będąc funkcjonariuszem Służby Celnej, po wprowadzeniu KAS dostał propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej i ją przyjął (art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). Od otrzymanej decyzji złożył jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 p.w.KAS) i domagał się zmiany stanowiska służbowego, a tym samym i uposażenia. DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (zawartą w propozycji służby). Na skutek skargi S. P. WSA w Bydgoszczy uchylił obydwie decyzje. Na skutek skargi kasacyjnej DIAS, NSA wyrokiem z 21 maja 2020 r. I OSK 4201/18, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję (tylko ostatnią) stwierdzając, że uchylenie obydwu decyzji przez WSA było działaniem na niekorzyść strony, bo upłynął już ustawowy termin i nie można byłoby ponownie złożyć stronie propozycji służby. Orzekając ponownie ([...] września 2020 r.) DIAS umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że S. P. odszedł już ze służby (18 czerwca 2020 r.), a decyzja ustalająca warunki służby ma charakter konstytutywny (działa ex nunc, a nie ex tunc), i nie może być wydana wobec kogoś, kto już nie jest w służbie. Żaden przepis, zdaniem DIAS, na wydanie takiej decyzji nie pozwala. WSA na skutek skargi byłego już celnika uchylił zaskarżona decyzję i wyjaśnił, że warunki służby powinny być ustalone na dzień przekształcenia stosunku służbowego (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). Zważywszy na zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie, na jaki dzień ustalane są warunki służby, w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w trybie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej – kontynuację (w Służbie Celno-Skarbowej), przekształcenie w stosunek pracy lub wygaśnięcie (traktowane jak zwolnienie ze służby). Z punktu widzenia okoliczności tej konkretnej sprawy znaczenie ma tylko to pierwsze rozwiązanie, które można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby (zob. uchwałę NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 71). Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, w przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej dochodzi zatem "z dniem określonym w propozycji", w przypadku jej przyjęcia. Przyjęcie propozycji oznacza, z jednej strony, akceptację dla kontynuacji stosunku służbowego, natomiast nowe warunki służby mogą być kontestowane. Ostateczne warunki służby, przy braku odmiennej regulacji, powinny też zostać ustalone na dzień przekształcenia stosunku służbowego, niezależnie od tego, że w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zd. drugie p.w.KAS), a złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 169 ust. 5 p.w.KAS). Jest to zatem sytuacja odwrotna od tej, jaką przewiduje art. 130 § 1 i 2 k.p.a. (do stosowania k.p.a. odsyła ust. 6 art. 169 p.w.KAS). Przepis art. 169 ust. 5 p.w.KAS oznacza zatem tylko tyle, że nowy stosunek służbowy ma być kontynuowany na zaproponowanych warunkach, pomimo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a "pierwotnie" ustalone warunki służby mają charakter tymczasowy. Ostateczne warunki (ustalone na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) będą natomiast obowiązywały od dnia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a zatem od dnia określonego w propozycji pełnienia służby. Odwracając niejako tezę skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że z żadnego przepisu nie wynika, że ostateczne warunki służby mają być ustalane konstytutywnie, na dzień wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro natomiast przepisy określają jasno datę przekształcenia dotychczasowego stosunku, w przypadku przyjęcia propozycji służby, to również ostateczne warunki tej służby powinny być – w braku odmiennych regulacji – ustalone na dzień przekształcenia dotychczasowego stosunku w nowy. Zwolnienie ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, po przyjęciu propozycji w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, a przed ostatecznym ustaleniem jej warunków, nie oznacza zatem, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu (art. 105 § 1 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W dalszym ciągu istnieje bowiem stosunek prawny, który co do warunków służby wymaga rozstrzygnięcia na dzień przekształcenia, określony w propozycji służby. Z tego też powodu nie mają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.